以治理现代化助力建设世界亮点城市 夯实“三化”大武汉基础支撑 2018-07-12    来源：武汉市委组织部    作者：武汉市赴美国超大城市治理与城市群区域协同发展 专题研讨班

党的十八届三中全会提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”城市治理是国家治理体系的重要组成部分。今年3月5日，习近平总书记参加全国“两会”上海代表团审议时，就城市治理工作强调指出，要走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子，这为包括武汉在内的超大城市推进城市治理，指明了方向、提供了遵循。7月31日，陈一新书记在市委十三届三次全会上部署了“十项全局重点工作”，其中一项就是“坚持以社会治理创新为抓手，优化社会治理结构，开辟市域治理体系和治理能力现代化建设新境界”。深入贯彻落实习近平总书记重要指示精神，立足武汉实际，借鉴国际经验，探索走出一条符合自身特点的超大城市治理新路，为全国同类城市提供可复制可推广的改革样本，是中央之托、武汉之责，也是此次赴美专题研讨班的学习之要、培训之本。8月19日—9月15日，23名学员带着问题而去、对着标杆而学、载着收获而归，形成了如下思考和建议。

一、审视超大城市治理，难点何在？

超大城市城区常住人口在1000万人以上，产业高度集聚、功能高度集成、信息高度集合，社会结构多维、社会诉求多元、社会风险多发，有效治理超大城市是世界级难题。

目前，武汉常住人口1076万人，既存在世界超大城市治理的共性问题，也面临与自身发展阶段相伴随的个性问题。主要表现为“快与慢”、“强与弱”、“高与低”、“多与少”四个方面的矛盾和挑战：

第一，人口数量增长快，公共服务提高慢。2011-2016年，全市常住人口年均递增10万人以上，预计2020年将达到1200万人左右，常住人口城镇化率84%，年均增长4.59 个百分点。但从实际情况看，公共服务供给能力仍然跟不上人口流入速度，优质公共服务总量相对不足， 民生保障任务依然繁重，社会治理压力增大。

第二，资源禀赋优势强，综合承载能力弱。我市拥有明显的生态禀赋、区位交通、科教人才优势，水资源优势更是世所罕见，但资源禀赋优势尚未完全转化为城市发展胜势，土地等资源要素制约日益凸显，快速交通、地下管廊等基础设施建设存在短板，交通拥堵、空气污染、热岛效应等“大城市病”降低了城市宜居品质，城市综合承载力仍然较弱，综合服务功能亟待进一步提升。

第三，社会主体期待高，公众参与效能低。近年来，随着社会公众民主意识、权利意识的不断增强，特别是互联网的快速发展，极大激发了市民参与城市治理的意愿。但由于相应机制不健全，公众参与意愿“热情”与“冷漠”并存，参与能力“胜任”与“不足”同在，个体化参与多、组织化参与少，执行性参与多、自主性参与少，“共享易、共治难”现象比较普遍。

第四，传统管理手段多，现代治理方式少。习惯于运动式治理，突出表现为重行政管制，轻法治规范、道德引领；重政府管理，轻社会协同；重事后处置，轻源头预防，互联网、大数据等信息技术手段应用不够，科学化、精细化、智能化、常态化治理水平亟待提升。

二、对标纽约、芝加哥，借鉴何学？

学习观察纽约、芝加哥的城市治理实践，其经验做法集中体现在七个方面：

一是迭代更新规划，以战略定力一以贯之执行。纽约城市规划可追溯至19世纪。1806年，纽约市制定了一部将曼哈顿全岛建成为网格状街道的城市空间规划，标志着纽约现代城市规划与建设的开端。1929年，纽约发布了《纽约及其周边地区的区域规划》，这是纽约首个长远性、区域性总体规划，也是世界上第一个关于大都市区的全面规划，对纽约地区交通、管理、社区系统产生了超过70年的影响。其后，纽约又先后三次发布了区域规划，但不论哪一次规划，提升全体市民居住品质、确保城市有秩序成长的指导思想始终没有改变。

芝加哥只有两百多年的建城史，但一张城市规划图却传承了一百年。1909年发布的《芝加哥规划》是美国历史上第一个现代城市总体规划，其构建的方格路网和圈层式绿色开敞空间，确立了芝加哥百年城市格局。后续编制实施的六版规划，均在1909年规划基础上进行，没有对城市骨架进行变动，只是在功能定位、土地使用、公共建筑、道路改善、住宅建设等方面进行调整。虽然芝加哥历经了100多年建设历程，但很多单体建筑都能与当初的规划风格有机融合，保持总体统一的城市格局，给人一种历史的厚重感和永恒感。

二是建设亮点区块，以全球视野打造传世经典。纽约、芝加哥在城市转型发展阶段，依托特色优势资源，集中打造城市亮点区块，成功实现了城市功能提档升级，确立了国际化大都市的地位和影响力。

曼哈顿堪称纽约的亮点区块，位于曼哈顿中城的中央商务区集中了3000多家大小金融机构、上百家大公司总部、600多幢50层以上的摩天大楼，时代广场被誉为“世界的十字路口”，华尔街更是世界上最重要的金融中心。位于高楼群中的纽约中央公园，是曼哈顿当之无愧的城市“绿心”，长跨51个街区，宽跨3个街区，占地面积3.41平方公里，占整个曼哈顿的6%，园内的杰奎琳·肯尼迪城市水库又占公园面积的四分之一，其注重自然生态的规划设计理念，成为后来者竞相效仿的典范，引领了美国城市公园运动。

卢普区可视为芝加哥的亮点区块，是仅次于曼哈顿中城的美国第二大中央商务区。这里聚集了世界第一幢摩天大厦家庭保险大楼、美国第一高楼西尔斯大厦、全球最大的期货期权交易所CME等地标性建筑，构成了令人震撼的摩天大楼群和全球最为出名的城市天际线。横贯芝加哥市南北的密歇根大道“壮丽一英里”，荟萃了一系列别致精品店，是与纽约第五大道、巴黎香榭丽舍大道相媲美的世界级商业名街。

三是注重滨水改造，以人本理念焕发城市活力。纽约拥有长达930公里的水岸线资源，随着后工业化进程的到来，许多滨水工业地带日渐衰落，产生了大量废弃荒置的码头、厂房和空地。上世纪60年代起，纽约陆续开始复兴滨水工业地带，1992年启动了《纽约滨水区振兴计划》，2011 年又实施了《纽约市滨水区综合规划2020》，累计征地超过200公顷，用于修建滨水公园和公共开放空间。经过近二十年的规划改造，纽约滨水区已成为城市重要财富，纽约人也得以重新与水亲近。比如，哈德逊河滨水公园，是纽约继中央公园之后，实施的最宏伟绿色空间计划和建设的最大公园。公园内遍布着阳光草坪、亲水码头、户外球场、宠物乐园等各类主题休闲场地和游憩运动设施，与机动车道分隔的自行车道和步行道贯穿公园全程，沿线设计了不同观景台，观景台附近散布着餐厅、酒吧等休闲娱乐设施。

芝加哥高度重视密歇根湖滨和芝加哥河岸地区的保护与发展，陆续制定实施了湖滨保护与发展条例、湖滨地区发展规划，其滨水地区改造引领开创了“美国城市美化运动”。经过近一个世纪的发展，芝加哥湖滨地区不仅成为全市的公共活动中心、文化娱乐中心，更成为世界闻名的旅游胜地、展览会议中心，改建后的海军码头，伸入湖中长达2.5公里，每年吸引游客数量超过700万人，是芝加哥最具人气的旅游景点之一。

四是推崇精细管理，以工匠精神提升城市品质。纽约、芝加哥的城市建设水准，不仅体现在规划和建筑上，还体现在随处可见的精细化管理细节中。以人行道铺装为例，除纪念性场所和严肃正式的地区采用花岗岩外，大部分城市人行道包括广场和公园，主要采用抗压、耐磨、透水、大尺寸的混凝土铺装，灰黑色路面透出淡淡的复古情结，营造了简洁大方、庄重沉稳的公共空间。预制混凝土铺装，拼接缝要求控制在5毫米以下；现浇混凝土铺装，使用摊铺机进行路沿和路面一体化铺设，路面有严格的平整度要求，由专业技术人员负责切缝，切缝采用挑切，以保障切缝的整洁程度和后期的密封质量。纽约、芝加哥的多数道路都设置了过街安全岛，在人流量和车流量较大的道路上，使用具有高防护作用的高侧路缘石，道路交叉口不以车行快速便捷为考量，而是通过缩小车道转弯半径，扩大人行空间，缩短过街距离，保障行人过街安全。

五是建设弹性城市，以柔性模式应对风险灾害。一座有弹性的城市，意味着城市系统具备了有效预防和响应多重灾害威胁，并从灾害冲击中快速恢复的能力。2012年遭受桑迪飓风破坏后，纽约市政府制订了应对城市灾害的适应性规划，启动了“重建和弹性特别倡议项目”。为落实该规划，2014年纽约实施了Big U 方案，在曼哈顿沿岸地区建设一道长达16公里的低洼绿地，形成一个环绕曼哈顿的巨大U形绿环。该工程将创新性工程技术与多样化的景观和功能营造融于一体，在防洪堤上设立了一个翻转式、可调整的面板，平时升起形成高架桥下的公共艺术区，方便居民和游人接近海滨，遇到风暴则放下提供临时防护，为脆弱的受灾区域增加了一个高密度、有活力和承载力的弹性保护系统。

六是推行多元互动，以共治模式鼓励居民参与。纽约、芝加哥市政府非常注重引导城市利益相关者，特别是广大市民参与城市治理，不仅从法律上确定公众参与公共行政的合法性，而且从制度和程序上建立了一整套机制，常见的方法有政府官员走访市民、公共舆论宣传、召开听证会等。其中，听证会是一种应用广泛也最为有效的参与形式。在进行相关决策时，市政府召集利益相关方和有关专家充分发表意见，协调各方利益，最后由大家表决，在此过程中，居民也可任意旁听会议或观看地方台专门频道的即时转播。社区治理方面，主要依靠政府规制以及社区居民、公共服务企业和公共服务组织的平等参与，基本都采取了“政府负责规划指导和资金扶持，社区组织负责具体实施”的运作方式，社区最高权力机构——社区董事会通过选举产生，向社区居民负责。

七是整合大都市区，以利益纽带加强协调合作。在美国的地方自治传统背景下，推进大都市区一体化不是靠行政命令，更多地是依靠利益合作。为化解纽约大都市区内纽约港和新泽西港相邻两港的港域归属权纷争，避免港务基础设施建设各自为政，纽约州和新泽西州政府联合组建了纽约新泽西港务局，负责建设运营1.1万平方公里大纽约港域内所有交通基础设施，包括机场、港口、桥隧、轨道交通、公交枢纽。目前，纽约新泽西港务局运营着世界最大的航空港系统、美国最大的集装箱港口、全球最繁忙的桥梁隧道，有力促进了纽约大都市区的发展。此外，针对一些具体的区域性问题，如供水、排水、垃圾处理等，大都市区内各级政府也会成立各种专门组织进行协调。

客观来看，纽约、芝加哥城市治理走在了世界城市前列，但不可否认，也存在一些弊端和问题。比如，郊区化导致城市蔓延，造成了大量土地浪费和对生态环境的破坏，伴随富人向郊区迁移，引发了城市内部阶层与种族分化，造成了中心城区衰落；自由化思想主导下的过度行政分权，导致政府和都市区“碎片化”，大量行政机构和组织重叠，削弱了地方政府对经济社会事务的管理能力，带来了组织协调难、行政效能低等问题。为我们上课的美国大学教授在课堂上坦言，民主并不必然带来高效，美国政策只有装在美国这台机器上才有用，中国的城市治理实践学习美国，不是要学其具体政策，而是要借鉴其运作机制。这也提醒我们，推进武汉城市治理现代化，照搬照抄纽约、芝加哥的具体政策是行不通的，必须“取其利、防其弊”，走自己的路，迈自己的步，别人的好坏就当参照物。

三、推进武汉城市治理，路在何方？

党的十九大报告指出，要加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。市委提出，要加快建设现代化、国际化、生态化大武汉，把武汉建设成世界亮点城市。陈一新书记强调，要坚持以习近平总书记治国理政新理念新思想新战略为指导，做好系统集成的大文章，不断提升城市基层党建工作水平，走出以城市基层党建引领基层社会治理创新的新路子，不断开辟市域治理体系和治理能力现代化建设新境界。学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，围绕市委决策部署和陈一新书记提出的工作要求，结合赴美学习的观察与思考，积极运用“八个思维”，提出如下建议。

（一）德治、法治、自治并举

1、创新“支部+”模式。深化“支部建在楼上”，因地制宜建立“白领驿站”楼宇党建服务点，扩大商务楼宇、产业园区、商圈市场、网络媒体等城市新兴领域党建工作覆盖。参照上海做法，依托工商、税务等监管部门，将党组织和党员等党建工作情况纳入企业“登记申报、年检年报”范围。

2、探索“互联网+党建”新模式。整合党建工作渠道和资源，设立全市统一的党员教育管理综合服务平台“党员e家”，开通党员信息网上注册、组织关系网上接转、学习培训网上举办、爱心帮扶网上传递等功能，实现全市党员“一张网”管理。

3、培育塑造社区“家文化”。引导设立社区“道德讲堂”，组织开展“传家风、承家训、重家教、兴家邦”活动。深度发掘社区地域文化特质，探索建立乡愁展示馆、创意设计馆、艺术馆等，打造社区“文化家园”品牌。

4、加快完善城市治理地方性法规体系。尽早研究制定《武汉市城市治理条例》，抓紧修订颁布《武汉市街道办事处条例》，研究制定出台《武汉市居民委员会工作条例》。以社区、社会组织、社工三大领域为重点，探索在市级立法权限内开展有关地方性立法试验。

5、依托百步亭社区组建武汉城市社区学院。以社区“两委”成员及社区工作者为主要培训对象，联合高校合作办学，并在其他相关社区建立现场教学点，打造全国领先的社区党建及城市社区治理人才培养、理论研究、学术交流示范基地。

6、选择部分有条件的街道试点设立“社区发展基金”、“社区公益基金”。社区发展基金由财政资金发起设立，改变公共财政在社区治理项目上的自上而下行政化使用方式，项目确定、申报、验收、效果评估交由社区党组织和居委会组织完成。社区公益基金由驻区企业、社会组织自主自愿发起设立，多渠道吸纳社会多元主体捐赠资金，专项用于社区的救助服务和公益事务。

7、探索建立“社区规划师”制度。各区面向社会公开择优招聘“社区规划师”，深入街道社区开展走访座谈，众筹群众智慧，推进社区空间微更新、微改造，提升社区规划的科学性和可实施性。

（二）限权、放权、赋权并行

8、研究编制《武汉市政府职能向社会组织转移目录》和《武汉市市本级具备承接政府转移职能条件的社会组织推荐性目录》。目录实行动态管理、定期调整，同时制定监管办法，强化督促检查。

9、推动建立武汉市社会企业联盟。出台扶持政策，分类开展试点，推动政府直接主办的公益类、经营性事业单位转变为社会企业，引导具有公益性质的养老、助残、教育培训等机构转变为社会企业，探索慈善、福彩、体彩等公益资源进入社会企业。探索建立社会企业绩效评估体系和激励机制，每年培养树立一批贡献突出的社会企业家。

10、创新社会组织治理。研究制订现代社会组织制度指标体系，引导社会组织建立服务承诺制度，探索建立社会组织“黑名单”制度。加大社会组织信息公开力度，制订出台信息公开及管理办法。

11、成立武汉社会组织国际交流促进会。加强社会组织涉外能力建设和涉外活动管理服务，协调指导在汉社会组织参与国际非政府组织活动和对外交流活动。

（三）空间、生态、交通并治

12、长江新城探索推行“小街区规制”。参照纽约曼哈顿、芝加哥中心区，研究编制《武汉市“小街区规制”规划管理技术规定》、《武汉市“小街区规制”建设技术导则》，从街区空间尺度、路网密度等方面作出制度性安排，并在长江新城起步区内启动试点示范区建设，形成“窄马路、密路网、小街区”空间格局。

13、规划建设天兴洲“中央生态绿洲”。对接长江主轴规划，对标纽约中央公园，面向国际公开征集咨询建议及总体规划（概念）方案，邀请国际一流规划团队参与天兴洲规划。众筹群众智慧，开展市民“金点子”征集等活动，组织专业人士及普通市民参与相关规划。同步推进岛上村民搬迁，尽快完成退人退耕工作。

14、高标准建设环城郊野公园群。研究编制环城郊野公园群实施性规划，依托六大生态绿楔，突出“生态+”、“农业+”、“旅游+”等功能要求，规划建设“郊野公园+主题休闲游憩区”，为市民提供近郊周末休闲游新空间。

15、编制《武汉市城市道路全要素设计手册》。建立一套相对完整的道路、街道设计体系，对全市新建、改扩建道路进行全要素设计指引，从设计源头对道路精细化建设进行把控，进而提升城市空间品质。

16、吸引社会资本参与城区智慧立体车库建设。在土地规划中明确规定三环以内区域不再新增传统停车场，全部以智慧立体停车库取代。出台相关政策，给予参与建设的社会资本和企业一定的税收优惠，土地受让方式可以为划拨或低价出让，降低立体车库总成本。政府与社会资本以PPP模式组建停车资源智慧运营商，统一协调市内所有停车资源。

（四）制度、科技、人才并重

17、研究成立市委城乡社区发展治理委员会。作为市委专司城乡社区发展治理工作的职能部门，负责统筹指导、资源整合、协调推进、督促落实。各区党委设立城乡社区发展治理相应机构；乡镇（街道）党（工）委优化内设机构设置，明确承担城乡社区发展治理职能的具体机构，形成工作机构纵向到底的三级网络。

18、统筹建设全市统一的社区公共服务综合信息平台。在市级层面成立数据资源监管机构，对现有社区资源进行整合，推动部署在不同层级、不同部门的各类社区信息系统向综合信息平台迁移或集成。

19、建立武汉市城市治理指标体系和城市治理指数。探索建立以客观评价指标与社会满意度主观评价指标相结合的城市治理指标体系，并形成城市治理指数，对全市城市治理水平实行年度监测、评价和发布。

20、组织实施社会组织人才“百千万”工程。开展“百名社会组织带头人”激励计划、“千名社会组织专门人才”成长项目、“万名社会组织人才”能力培训活动，建设一支专业化职业化的社会组织人才队伍。

（五）市域、流域、区域并进

21、推动建立武汉大都市区跨区域综合交通管理服务机构。借鉴纽约新泽西港务局经验，报请省委省政府支持同意，由武汉市代管统筹负责区域内所有机场、港口、码头、地铁、高速公路、大型桥隧等基础设施的规划、建设和管理，探索采用市场化、企业化运作模式，最大限度实现政企分离。

22、推动建立武汉大都市区跨区域的环境保护机构。借鉴国家即将批复的京津冀大气管理局模式，积极争取国家和省里支持，探索建立武汉大都市区大气和水环境治理统一监管机构，推行全流域、跨区域联防联控和城乡协同治理。

23、推动长江中游城市群共建环境污染市场化治理机制。推动设立跨省流域共同出资的生态补偿基金，出台专项补偿办法，建立长江中游城市群生态补偿管理机制。共建长江中游城市群排污权、碳排放权、水权交易制度，探索联合编制自然资源资产负债表，共建环境污染责任保险制度。