四水共治如何“共” 2018-07-12    来源：武汉市委组织部    作者：武汉市亮点区块建设与“四水共治”专题培训班

一、我市“四水共治”的提出

近年来我市治水工作取得一定成效，但特殊的自然地理和气候条件决定了我市是全国同类城市中治水任务最为繁重、治水难度最大的城市之一。从整体上看，全市水生态承载能力较为薄弱、水环境压力大，在做好水文章方面还存在不足之处。如，在治水理念方面，需要加快从工程水务向环境水务转变、传统水务向现代水务、经济水务向民生水务转变，在治理模式方面仍是重末端治理轻源头防控、重水体治理轻岸上治理，水务投融资体制改革需进一步深化，水资源水环境监管机制重末端治理轻源头管控、重事后追责轻事中监管的问题依然存在，水务改革发展不平衡、不充分发展问题仍十分突出。

在这个新的历史时期，从中央到地方、从政策支持到考核要求、从发展需要到群众期盼，都迫切需要赋予“治水”新意义、新定位、新内涵。新一届市委、市政府审时度势，提出“四水共治”新时代治水理念和治水方针。陈一新书记指出，我市各级党政主要负责人要牢固树立新发展理念，要以“四水共治”为抓手，构建起责任明确、协调有序、监管有力、保护有效的治水长效机制，变水患为水利，做足做好水文章，为武汉长远发展提供强有力的水资源保障。为此，2017年上半年，我市出台了《“四水共治”工作方案（2017—2021年）》，明确我市将在5年时间内，围绕打造滨水生态绿城的总体目标，全面推进“防洪水、排涝水、治污水、保供水”。

我市实施“四水共治”战略以来，全市涉水工作协作共治机制初步建立，深层次合作机制已具雏形，取得了不凡的效果，呈现出一系列工作亮点。

（一）以河长制为抓手，形成“四水共治”责任制体系

一是成立市河长制工作领导小组和“四水共治”领导小组，落实以党政领导负总责的责任体系，形成“首长治水责任链”。二是出台了河湖长制工作会议制度、信息报送和共享制度、工作督查制度、考核和激励制度、验收办法、河长巡查制度、联合执法制度、河湖监测制度，探索建立河长、督查长、河湖警长、技术员、保洁员、监督员“三长三员”制度。

（二）抓蓝图建设，形成“四水共治”规划标准体系

一是研究制定《武汉市“四水共治”工作方案（2017－2021年）》以及相应的专项治水规划。二是出台了《武汉市全面开展水质提升的工作意见》，明确从现在到2021年，我市300个重点水体水质目标和提升计划，以及水体水质提升对象、目标、时限、技术线路、提升措施和责任主体，治水规划的科学性和可行性日益强化。三是治水规划的前瞻性和先进性全面提升。积极推进战略水源保障工作，推动实现武汉三镇之间供水互为战略水源；积极研究分质供水方案；将初期雨水治理纳入规划，在全国范围内堪属首创。

（三）加强治水立法，建设“四水共治”法治保障体系

积极开展《武汉市禁止生产销售使用含磷洗涤用品规定》地方性法规起草工作，目前已提交市人大审议，全面“禁磷”立法实现重大突破。出台了《武汉市人民代表大会常务委员会关于促进和保障城市亮点区块建设的决定》要求全面实施长江大保护工作，创新生态环境保护体制机制。

（四）加强制度创新，不断完善生态文明体制机制

2017年，我市积极探索建立长江断面水质考核奖惩和生态补偿机制。以市域内各区的长江断面水质为考核依据，按照“谁受益谁补偿”的原则，实行“水质改善的奖励”“水质下降的扣缴”并与干部绩效挂钩，年终真兑现、真奖罚，警示、倒逼各区及时解决问题，推动建立“成本共担、效益共享、合作共治”的生态补偿机制，成为全国首创。长江、汉江武汉段水质稳定保持优良水平，综合污染指数分别由2011年的0.44、0.44下降至2016年的0.30、0.38，生态环境质量得到了持续改善。

二、浙江“五水共治”的借鉴

通过在浙江大学的学习和实地调研，感受到浙江实施以“治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水”的“五水共治”决心大、投入大、成效大，决策科学，谋划清晰，举措得力，成效显著。浙江“五水共治、治污先行”，着重抓“治污水”的原因是水环境污染更为突出，这是老百姓感观最直接、需求最紧迫的首要问题。浙江“治污水”实现了从“政府治水”向“全民治水”“科学治水”的转变，值得我们学习借鉴。

一是优化顶层设计，强化组织领导和部门协作机制。浙江省委、省政府成立“五水共治”领导小组，书记和省长任组长，省委副书记、省人大常委会副主任、两位副省长、省政府顾问和省政协副主席共六位省领导任副组长，下设治水领导小组办公室，省治水办下设综合组、业务指导一组、业务指导二组、业务指导三组、宣传组、督查组等6个工作组，统筹协调相关工作。全省各地参照实行，组建了高规格的“五水共治”领导小组办公室，人员由组成部门统一抽调，集中办公。治水办负责统筹协调“五水共治”工作。同时，部门分工协作明确，环保主抓治污水，水利主抓防洪水、保供水，住建主抓排涝水、抓节水，有分有合，形成合力。在“河长制”方面，浙江成立省、市、县（区）、镇、村五级河长，同时，还设有河道区长、民间河长、河道保洁员、河道观察员等，形成合力协作的长效治水机制。

二是坚持问题导向，治源头补短板。“五水共治”把治污水作为第一位的重点任务，开展水岸同治，首要目标是以问题为导向补短板，重点是“清三河、两覆盖、两转型”。一是清三河，重点整治垃圾河、黑河、臭河，把解决感官污染最明显、老百姓反映最强烈的垃圾河、黑河、臭河问题作为治污水的当务之急，确保基本消灭垃圾河、黑河、臭河。二是两覆盖，实现城镇截污纳管和农村污水处理、生活垃圾集中处理基本覆盖。全面推进城镇生活污水、工业废水截污纳管集中处理工程，实施“拆、截、转、治、堵”的“零直排”整治，对存在违法建筑的沿河区域，实行“以拆代截”；对污水难以收集的区域，沿河沿路铺设管道，采取截流沟、渠、管、井、站等多种方式末端截流，确保工业污水、城镇生活污水基本实现全收集全处理。三是两转型。加速淘汰能耗大、效益低、高污染的落后产能，倒逼产业转型升级；划定禁限养区、限养区，推进养殖业规模化、生态化转型升级。

三是扩大公众参与，推进共建共享。一是强化舆论宣传。通过浙江卫视“五水共治”专题节目和“今日聚焦”栏目、浙江日报“五水共治”专栏和“五水共治百城擂台”系列报道、浙江在线“五水共治”直播访谈，以及各地报纸、电视、政府门户网站和微信、微博等载体，广泛宣传治水工作，既鼓劲造势，又揭短亮丑，形成强大舆论攻势。二是发挥公众监督作用，形成全民治水新态势。如杭州市发布“智慧河长APP”，公众注册可直接提交意见和反映问题，直接联系河长跟踪处理问题，向社会公开1845条乡镇级以上河道“一河一策”，每年发布河道水质数据10万余条，公众可一键直拨河长、问题一键投诉，实现管理的扁平化、快速化。三是抓好志愿服务。坚持公众志愿参与和专家技术指导相结合。依托工青妇和民间社团组织，发展志愿者队伍，开展公益活动。省里还成立了由216名专家组成的浙江省“五水共治”技术服务团，汇编了省“五水共治”技术支撑单位、适用技术，组织治水专家到基层挂职服务。

四是分类施策，实行科学治水。在多年探索的基础上，杭州市实施“清水入城”工程，按照“一轴（钱塘江）、三片（运东片、运西片、运南片）、三区（上泗、下沙、江南）”的总体格局，“科学引水、最优配水”，对钱塘江引配水进行初步净化处理，对西湖、西溪湿地实施配水，强化运河水流动，提升城市湖泊、内河水质。同时，连通河湖水系，消除断头河，调活各个区域河道配水。目前，杭州市年引水入城超过10亿方，西湖每月换一次水，极大地提升了水质，透明度普遍提升1米，总氮有明显下降，实现了“河畅、水清”。随着浙江治水进程的深入，“治污水”向沟渠、池塘等小微水体延伸。如2016年，杭州市对8694条沟渠、9766座池塘进行排查，绘制全市小微水体分布图，参照“河长制”管理模式，落实主体责任，对1633个沟渠、1933个池塘进行全面整治并实施长效管理，消除盲区死角。

五是强化三个制度，加强监督考核。实行最严格的责任制、最严厉的治理制、最严肃的问责制，省委、省政府组成30个督查组开展明查暗访，建立了月通报、季督查、年考核的有效倒逼机制，根据检查和检测结果发出红黄橙三色预警，对同一条河出现两次以上红黄预警的进行约谈问责，并实行督查检查问题销号整改管理。

三、武汉市“四水共治”的对策建议

面对复杂的城市水问题，以及国家系统治水理念和要求的提出，结合武汉市大城、老城、中心城市、水城的特点，武汉市“四水共治”要在“共”上做好文章，要以机制的落地推动治水理念的落实，以理念落实促进“四水共治”改革发展。具体有以下对策建议：

（一）推进社会共治，实现齐抓共管

1. 完善“四水共治”部门联席会议机制，加强“四水共治”日常办事机构建设。“四水共治”涉及生态文明建设“党政同责”“一岗双责”责任制的落实，涉及到经济社会方方面面，涉及到政府各个职能部门，涉及到上下游、左右岸，涉及到新常态下经济发展优化科学与可持续发展，党政主要负责同志必须作为重要工作来抓。建议参考浙江经验，党政主要负责同志进一步强化牵头抓总；加强部门合力，从环保、住建、水务等相关部门抽调人员加强四水共治日常办事机构建设，强化协调指导、督办、检查等职责。

2. 建立治水统筹指挥集中管理机制。对治水工作中涉及的跨区域及其他重大克难攻坚任务，参照防汛指挥机制实行指挥部模式。

3. 吸引社会公众参与，实现社会共治。鼓励用政府购买服务、项目委托等方式让环保NGO等参与到“四水共治”的项目中来，逐步实现公众参与从“末端参与”向“全过程参与”转变。

（二）强化水岸联动，实现标本共治

4. 加强城乡生活污染防治。实施城镇污水处理设施提标改造、达标排放工程；改造、提升、新建农村生活污水处理设施；完善城镇生活垃圾收运处置体系，推进垃圾分类处理；构建多元化乡村环卫运作体系；加快工业固体废弃物处置、危险废弃物和医疗废弃物处置设施建设与运营管理；加快餐饮业、宾馆酒店业、洗车业等服务业污染源整治。

5. 加强工业污染防治。推进重点行业整治，优化产业结构和区域布局，减少污染物排放总量；深化城市工业园区建设，提高集聚化生产程度；推进政府工业园区标准化厂房建设和服务管理，集中配套建设污染防治设施；继续加大涉水工业污染源排查整治和监管的力度，严厉打击涉水环境违法行为。

6. 加强农业污染防治。全面清理禁养区内的畜禽养殖点，实现畜禽养殖规模化、生态化；中心城区湖泊全面禁养，新城区湖泊禁止三网养殖和投肥粪养殖；积极引导农民科学施肥，减少农田化肥氮磷流失；大力发展生态农业，倡导无公害生产。

7. 加强黑臭水体水环境综合整治。因河制宜，推广生态修复技术运用，推行黑臭水体治理后维护的市场化运作，推行水面与河岸保洁一体化。

（三）坚持科学治水，提升治理能力

8. 科学规划。推进多规合一，加快建立统一协调的水空间规划体系；加快推进城市总规、国土利用规划、水生态环境保护规划合一。推进水务综合规划和专项规划合一，以流域为单元形成系统治理方案。

9. 统筹标准规范。加强治水行业跨部门跨领域技术标准研制与实施的顶层设计和统筹协调，加强治水技术标准和规范体系建设；实施支持治水技术标准创新的政策措施。

10. 科学制定减排计划和治理方案。建立水域纳污总量和限制排污总量相衔接机制，根据纳污总量和限排总量确定治水方案和计划。

11. 科学界定城市边界。建立城市建设与水资源环境容量衔接机制：河湖库周边土地开发利用规划、计划、建设应当与周边区域城市排水和污水管网设施规划、计划、建设相衔接，城市开发和建设，应当按照城镇排水与污水处理规划确定的建设时序，优先安排排水与污水处理设施建设，周边土地开发利用强度不得超出城市排水和污水处理能力以及河湖库水资源承载能力。

12. 建立健全河湖库休养生息长效机制。将过载河湖库的水资源消耗总量和强度降低到合理范围之内，切实保障河湖库生态用水，保护和逐步恢复河湖库合理生态空间，保护和合理利用河湖水生生物资源。

13. 加强智慧水务建设。建设基于物联网、云计算的水务综合监管平台，对涉及水资源、水环境、水安全的全部数据统筹进行集中管理、统计分析、数据挖掘，为水社会治理能力现代化建设提供强大的技术支持，实现治水智慧化、精细化、科学化。

（四）推进水循环经济，打造治水产业链

14. 积极扶植城市污水处理行业的发展，将污水污泥再利用纳入特许经营范畴。支持社会资本投资污水污泥处置和资源化利用，提高污水污泥综合利用水平。

15. 扶持循环再利用水处理技术行业。采取政府筹资建设示范工程，授权经营等方式，在示范工程的运行过程中积累经验、检验新技术并用于宣传教育，为培育循环水市场创造条件。

16. 制定和完善有效的城市循环水开发和利用优惠政策。完善污水再利用补贴政策，鼓励或者强制城市高层建筑、办公场所、社区内部、娱乐场所、运动场地及绿地浇灌等进行循环水利用以及工厂内部的循环水利用。

17. 建立健全与市场经济体制相适应的水价体制。水资源的价值应当从自然水价值、可供利用的水价值和已利用过的水价值等方面来合理确定生活用水、工业用水、服务业用水、公益性用水水价。

18. 努力拓宽城市再生水利用渠道。大力推行城市清洁生产管理，广泛循环利用经过处理的工业废水和生活污水，进一步提高多次重复循环用水，提高用水效率。

19. 建立治水周边土地开发联动机制，实现利益共享。探索治水领域市场化风险规避与补偿机制。可参考“地铁+物业”模式，国有治水融投资平台引入社会资本合作，以治水业务为中心，允许其对治水相关周边土地开发、租赁、百货零售、出租车、酒店、旅游等收益创造能力较强的配套项目资源实行综合经营，所得收入按比例投入治水业务。

（五）推进水系连通，实现江湖共济

20. 完善雨洪管理机制。加强洪水监测、预警体系建设，对汛限水位实施动态管理，优化洪水调度，在不造成新的水生态环境影响、保障水生态安全的前提下，因地制宜实现河湖水系的自然连通，以江水置换湖水，改善湖泊水质，促进洪水资源化利用。

21. 开展城市集雨设施综合体建设。在易渍易涝区域，加强土地综合开发利用，实施包括城市集雨工程、建筑物、停车场、广场、道路等在内的公共设施综合体建设，集中调蓄区域径流雨水，削减雨水径流。

22. 对无法实现江湖连通且自净能力差的湖泊等水体实施生态补水。通过建设补水工程实施流域外调水，对天然水源不够丰沛，水体更新不良，营养元素外泄迟缓，自净能力较差的湖泊以及黑臭水体进行生态补水。

（六）切实补齐短板，实现社会共享

23. 加强防洪保安薄弱环节建设。进一步提升中小河流和一般中小型水库防洪能力。转变传统治理思路，加强生态治河库理念，重视河流水库治理的系统性，实行“一河一策”“一库一策”，使治理后的中小河流水库既满足防洪安全，又可为当地人民创立天蓝、地绿、水清的宜居环境。

24. 推进城乡供水服务均等化。因地制宜分类推进城乡供水一体化。强化国有企业公益性作用，推动农村饮水工程供水企业托管模式，实现“规划、融资、建设、运营、维护、服务”的一体化、产业化、可持续化发展。

25. 强力推进二次供水统建统管。对于“无物业、无业主委员会、无管理单位”的老旧居民小区，紧密结合“红色物业”工程，加大公共服务投入力度，将二次供水改造工作纳入“红色物业”考核管理目标。同时，支持供水企业将一定区域内相对成片或集中的无专业物业服务区域，固化成“片区”作为管理单元，集约建设片区二次供水设施，实现“片区”共享。

26. 加强黑臭水体综合治理。挖掘与黑臭水体治理相关周边土地开发、绿道建设、水文化建设、生态旅游等收益创造能力较强的配套项目资源，实施行业“打包”和组合开发，鼓励采用PPP等模式，吸引社会资本参与。