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围绕热点 突破痛点 打造亮点 ——关于深化三办改革提升政务服务效能路径探析 2019-03-15    来源:本站原创    作者:创新政务服务与社会治理专题培训班

2018年5月23日—6月12日,市委组织部组织举办“全市创新政务服务与社会治理专题培训班”,市区相关部门52名同志参与学习。通过专题授课、异地教学、工具训练、参观考察、小组交流、集中研学等方式,尤其是在上海交通大学期间的学习培训考察,全体学员开阔了视野、凝聚了共识、探讨了经验、明晰了路径、形成了触动,对于我市进一步深化“三办”改革,提升政务效能,服务招商引资“一号工程”,加快建设“三化”大武汉等方面,形成了如下思想路径探析。

一、上海市可资借鉴的宝贵经验

上海,拥天时地利人和之优势,得改革开放开发之先机,经济社会发展,雄踞全国榜首,创造了无数奇迹,一直以来,是全国学习的楷模!在推动经济健康快速发展历程中,上海,以行政审批制度改革为动力,以优化营商环境为导向,以激发市场主体活力为目标,创新推出了一系列生动的、鲜活的、可复制、可推广的宝贵经验,在保持“排头兵”优势的同时,为上海持续领跑提供了强大的“加速度”。

1、着力打造统筹协调的体制机制环境。坚持“两级政府、三级管理、四级网络”工作格局,从抓好顶层设计入手,统筹推进全市行政审批制度改革,市级层面没有设立政务服务中心,由市编办(市审改办)牵头,全市16个区(开发区、自贸区)和街道、社区均设政务服务中心(党员群众服务中心),区级历经政务服务中心(部门窗口物理整合)、行政审批局(部门权限划转中心)、政务服务中心(部门大部制改革后进驻)三个阶段。目前,政务服务主要采用实体窗口、“互联网+”、人工智能等融合叠加方式,同时引入城市网格化治理模式,提升政务服务整体供给能力。在深化改革进程中,该市吸收智囊团(驻沪高校、科研院所)积极参与,引导基层、企业、群众有序参与,“一盘棋”体制机制建设理念,避免了无序建设、重复建设的资源浪费,形成了上下联动、左右逢源、点面结合、整体开花的良好局面。

2、着力打造高效便捷的政务服务环境。紧紧围绕“服务要更精准、更贴心”,以“三个一批”改革为抓手,当好服务企业的“店小二”,开展当场办结、提前服务、当年落地“三个一批”改革,对全市329项事项实施当场办结2000余万件,对19项事项实施提前服务9万余件,推动1425个项目实现当年落地。从政府管理入手全面推开政府效能建设,开展政府效能评估,对第一批90项事项实施行政协助。对保留的行政审批全面实施标准化管理,推进窗口服务规范化建设,不断提升网上办事服务水平,对205项事项实施网上预审当场受理或当场发证,每年网上预审当场受理60万余件、当场发证20万余件。

3、着力打造宽松平等的市场准入环境。坚持“把该放的权放得更彻底、更到位”,以“证照分离”改革试点为核心,不断深化“证照分离”改革试点,率先对116项审批事项进行分类改革,按照改革后的管理方式发放审批证件9万余件,将75项改革举措复制推广至全市,企业办事更加便捷高效,市场活力得到充分释放。持续加大行政审批等清理力度,最大限度减少政府对微观经济活动的干预,2013年以来取消调整行政审批等1941项、评估评审341项。稳步推进商事制度改革,率先开展企业名称登记改革试点,在全市实施企业简易注销登记改革,首创工业产品生产许可证“一企一证”改革。

4、着力打造开放便利的投资贸易环境。对标国际最高标准、最好水平,以自贸试验区先行先试为引领,在自贸试验区积极探索以“准入前国民待遇+负面清单”为核心的投资管理制度,建立符合高标准贸易便利化规则的贸易监管制度,建成覆盖9大功能板块、贯通23个口岸和贸易监管部门的国际贸易单一窗口。持续推进投资体制改革,进一步落实企业投资自主权,将不涉及国家规定实施准入特别管理措施的外商投资企业设立及变更备案事项全部下放,提高投资准入环节的便利程度。采取强化基础、提前介入、告知承诺、同步审批、会议协调、限时办结等举措,进一步优化产业项目审批流程,加快产业项目落地速度。

5、着力打造规范审慎的政府监管环境。按照“该管的要管得更科学、更高效”的要求,以“互联网+监管”新模式为突破,利用物联网、射频识别等信息技术,推进实施智能化监管,促进监管方式由传统模式向智能化、精准化转变。建立完善“两库一细则”,全面推行“双随机、一公开”监管,及时向社会公布抽查情况及查处结果。对67个行业、领域、市场探索实施诚信管理、分类监管、风险监管、联合惩戒、社会监督“五位一体”事中事后监管。发布包含225个新兴行业的新兴行业分类指导目录,对新产业、新业态、新模式等积极探索包容审慎监管,让监管更加行之有效,使市场活而不乱。

二、武汉市的优势和新问题

《行政许可法》颁布实施以来,武汉市率先在区级层面推进行政审批制度改革,15个区(开发区、功能区)均建立政务服务中心,企业群众办事从“跑部门”转变为“跑窗口”,167个街道(乡镇)和社区(村)相继设立政务服务中心(党员群众服务中心),避免了群众来回跑、往返跑,极大地方便了办事、缩减了时间、降低了成本。2012年,市政务服务中心成立,2016年,区级成立行政审批(政务服务)局,形成了市、区、街、村四级政务服务网络。通过“互联网+政务服务”创新,初步实现了让数据多跑路、让群众少跑腿,优化了营商环境,推动了大众创业万众创新。

我市按照“减多、减繁、减时、减负”的要求,大胆探索“马上办、网上办、一次办”改革,基本做到“进一个门、跑一个窗、上一个网”就能办所有的事。去年,我市公布的9653项“三办”事项中,4820项事项实现“马上办”,约占50%;7745项审批服务事项实现“一次办”,占80%;4306项审批服务事项实现“网上办”,约占45%,全市年办件量突破2000万件次。目前,“云端武汉”共计注册用户208624个,其中:个人用户202341个,企业用户6283个;处理网上预审办件133.14万件,办结133.12万件。通过改革创新、市区联动、同向发力,着力打造全国审批事项最少、流程最简、时限最短、服务最优的城市。

习近平总书记、李克强总理等党和国家领导人多次亲临视察指导市、区政务服务中心,对武汉市政务服务改革创新、便民利企、助推发展的作法予以充分肯定,中央政治局常委王沪宁对我市“三办”改革经验作出重要批示。中央、省市新闻媒体对我市创新经验多次进行了宣传报道。

按照党中央、国务院和省委、省政府关于“放管服”改革的总体部署,随着改革创新步入深水区,市场主体投资国际化多元化,企业群众呼唤更多的体验感获得感等新形势新期待,导致我市政务服务在发展过程中,呈现不平衡、不充分、不适应等新情况新问题。主要表现为:

1、“天线”不好畅通。当前,推进政务服务改革创新,国家层面要求,形式上由发改委牵头,但是,至今未明确统一技术规范建设标准,国家、省级层面,没有实体政务服务机构,至今未建成“一张网”,实际上没有归口统筹管理部门(天线)。长期以来,关系隶属复杂,系统单一强势,困扰我市政务服务信息化建设“各自为政、条块分割、烟囱林立、信息孤岛”的突出问题,没有实质性解决,无序建设、重复建设依然存在,市区政务中心、市直部门无力改变。

2、“上线”不好打通。去年以来,我省推进政务服务“一张网”建设,在没有广泛征求各市州关于事项、流程、路径、标准等统一意见建议的情况下,抛出了不够成熟、不够适用、不够先进的版本,让各市州自行认领。事项多少不一、事项名称不一、事项标准不一等问题随之而来,在实际操作运用层面,市区政务中心、市直部门不好认领、不好对接、不好使用、不好落地,存在“两张皮”的现象。如人防工程项目审批:武汉市只要求申办方提供三份最关键的人防施工图(人防总平面图、人防战时平面图、人防建筑施工图说明)。按我市多年实践的经验,有这三份关键图纸,审批就足够了,完全可以保证审批准确无误,且完全符合行政审批优化流程、精简资料的要求,更关键的是,申办方可以不等结构、通风、给排水、供电等其它专业的图纸全部出齐,从而大大节省时间、加快进度,深受申办方的欢迎。但是,省投资在线平台人防专项的“应建防空地下室的民用建筑报建审批”的申报资料,要求提供全套人防工程施工图(小型的人防工程全套施工图有50多张,大型的人防工程全套施工图甚至超过100张)。既无必要,又有违减材料的要求,更造成审批滞后几十天甚至几个月之久,企业苦不堪言。

3、“横线”不好贯通。按照现行政务服务管理模式,市发改委负责统筹推进,市编办(市审改办)负责部门“三集中三到位”,市网信办负责方案审查,市政务中心负责窗口落地实施,理论上制度设计是可行的。但在实际工作中,市政务服务中心处于“接力棒”最后一棒,面对企业群众的呼声和窗口系统运行问题的反馈,忙于救火、急于应付、疲于背锅,根本无法协调以上各强势部门。负责统筹设计、业务集中、技术路径的部门,长年不在窗口,需求难以传递,全市政务服务联席会议形同虚设,部门各自为政的局面若隐若现,市区政务中心在学习中单打独斗、在质疑中摸索求进、在创新中自我加压。

4、“多线”不好联通。2017年以来,我市依托“云端武汉·政务服务大厅”,横向联通22套市直部门自建系统,纵向联通16套国家、省级系统和15个区级“云端武汉·政务服务大厅”,并逐步向街道(乡镇)延伸,初步形成了政务内网、政务外网、部门专网相互融合、快速便捷的“互联网+”基本架构。但去年以来,省编办、省发改委、省政务办相继推出了“一张网”平台、投资项目联审平台、建设工程审批平台,要求所有项目走平台,而且纳入省巡视组专项巡视内容。由于各平台系统实施部门不同、开发公司不同、技术路径不同、相关要求不同,导致业务协同培训仓促上马,系统“多次录入”势在难免,既无形增加了工作强度,又人为拖长了审批时间,政出多门、山头林立,窗口应接不暇,企业怨声载道。

5、“中线”不好沟通。15个区(开发区、功能区)设立行政审批局(政务服务局)两年来,基层普遍反映,按照“三集中三到位”要求,涉及审批服务的职责、事项、人员形式上划转了,但是,面临三个不容忽视的新问题:一是存在“中梗阻”现象。随着行政审批制度改革不断步入深水区,上级关于“放管服”改革的精神基本上传达到各市直部门,有的部门“一转了之”,有的部门撒手不管,各区行政审批局每天忙于窗口服务,要么根本不了解,要么滞后知悉,常常等到上级专项检查的时候,都没有看到相关文件精神。二是存在“玻璃门”现象。从各主管局划转的人员,虽然进行了业务培训,重新整合设立了综合窗口,理论上可以开展审批工作,但是,涉及原来20余个职能部门、1000个法律法规、4000个事项,短期内在窗口完全胜任、顺利落地,形同“玻璃门”,看似可能“一窗通办”,实际上几乎没有可能!三是存在“弹簧门”现象。如何加强“审管分离”后的事中、事后监管?如何加强现场踏勘、专业资质认证?在窗口实际工作在面临诸多难点!如:《木材运输证》,《动物检疫合格证明》,《植物检疫合格证》,《产地检疫合格证》审批,法律法规明文规定需要专业部门具有专业资质的人员才能办理,专业效力和有资质人员都未划转到行政审批局,如何“弹性”履职?如果都划转到审批局,谁履行监管职责?又如:《拖拉机驾驶证》,《联合收割机驾驶证》,《拖拉机行驶证》,《联合收割机行驶证》,都需要盖专业主管部门的印章。“一刀切”导致各区行政审批局忙于协调、进退两难、无所适从,顶层设计需要界定。

6、“底线”不好融通。政务中心是服务型政府建设的窗口,是助推企业发展、服务群众办事的“第一阵地”,提供优质、高效、阳光、温馨的服务是“第一责任”,依法依规落实“放管服”改革要求是“第一前提”!效率和法律,如何兼顾?窗口工作人员面临许多难以规避的风险!如:《教师资格证》、《医师资格证》发放,目前职能基本上都划转到审批窗口,盖行政审批局印章,在武汉市范围通用。但是,有的持证人员参与外地招聘,因为资格不被认可、往返奔波、耽误就业,往往在窗口不依不饶纠缠。如:企业股东股权变更,利用窗口能够快速办结的空档,“一女两嫁”甚至“一女多嫁”,与多个相关人签订诈骗性质变更合同“渔利”,引发多起行政诉讼。如:在商事登记事项领域,个人身份盗用或冒用的问题时有发生,特别是冒用个人身份(或捡来、或借来的身份证),冒用注册地房屋信息(或更改、或伪造)等现象时有存在,由于保密、权限原因“信息孤岛”客观存在,部门信息难以互联互通,窗口工作人员纵有“火眼金睛”,也难以避免引发投诉。又如:历史原因形成的大批城中村、还建村,土地、规划、环评等诸多手续存在“出身问题”,大多没有土地证、房产证(不动产证),居住可以,但是涉及办证、转让、贷款、落户、上学就是“老大难”!职能划转以后,原有关部门相互推诿,堆积如山的矛盾,现在全部积压在政务中心窗口。如果解决,必然越法律法规“底线”!窗口冒风险扛担子,谁容错?如不解决,又易激化社会矛盾,导致群体事件!窗口维稳社会责任压力大,谁理解?

三、统筹推进“三办”改革提升政务服务效能路径探析

改革永无止境,优化仍须持续。以人民为中心,是政务服务工作的最高取向!不断满足人民群众对美好生活的向往,是政务服务创新的不竭动力!不断提升政务服务窗口效能,进一步增强群众体验感获得感,必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领,牢固树立和贯彻落实新发展理念,按照中央、省市关于“放管服”改革的统一部署,深入推进“互联网+政务服务”,想群众之所想、急企业之所急,围绕热点、突破痛点、打造亮点,把群众的呼声作为第一信号,把群众的需求作为第一选择,把群众的满意作为第一标准,知难求进、锐意创新,保持定力、久久为功,在推动经济社会转型升级发展的新时代新进程中,彰显政务服务工作的新使命、新担当、新作为、新气象。

纵观全国各地在推进“放管服”改革历史进程中的创新举措,结合武汉市“三办”改革的生动实践,专题培训班学员深刻认识到:强化顶层设计,注重统筹推进,坚持问题导向,集中优势资源,多方整体联动,加强问责问效是当前我市政务服务工作进一步保持和实现全省领衔、华中领先、全国领跑的有效路径。

1、加快形成行政审批服务事项标准化“一张清单”。根据国务院办公厅《进一步深化“互联网十政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》要求,由市编办(市审改办)牵头,市政务办配合,联合16个市州积极向省编办(省审改办)建议,责成省直职能部门负责,列出行业(条条)审批服务事项标准化清单(具体到子项),各部门按照同一事项、同一标准、同一编码原则,必须确保名称、流程、时限、收费、一次性告知全部一致。省政务办取事项最多的市州作为基础版本,各市州、区(县)政务服务中心(块块)因地制宜勾选、梳理、编制、公开权力事项清单、服务事项清单,坚决避免省、市、区(县)重新产生新一轮上下不对口、难统一的问题。同时,利用新闻媒体、门户网站、微博、微信公众号等新媒体传播渠道,让人民群众拥有更多的知情权、参与权、选择权,为推进“网上办”奠定坚实的基础。

2、加快建成全省行政审批服务“一张网络”。根据国务院办公厅《关于转发国家发展改革委等部门推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案的通知》(国办发〔2016〕23号)、《关于印发“互联网+政务服务”技术体系建设指南的通知》(国办函〔2016〕108号)、《关于印发政务信息系统整合共享实施方案的通知》(国办发〔2017〕39号)等文件精神,由市网信办牵头,市政务办配合,重点突破三个环节:一是全面清理市直部门业务信息化系统,清理门户、消除山头、打通壁垒、理顺思路,首先明确全市“一张网”建设方向,做到“心中有数”;二是积极争取与全省“一张网”实现技术“无缝对接”,避免无序建设、盲目建设、重复建设,标准化事项清单锁定以后,技术路径实现应该不是问题,难点在于统一思想、形成合力,做到“心中有底”;三是全省“一张网”技术路径确定以后,市网信办积极建言,按照“六统一”(统一工程规划、统一标准规范、统一时间节点、统一备案管理、统一审计监督、统一评价体系)要求,由一家实力雄厚、技术过硬、研发超强、维护到位的公司,统一组织指导实施建设,确保省、市、区政务中心信息化建设“一盘棋”,形成上下对口、互联互通“网络通、数据通、业务通”格局,适时废止省直部门行业专网,避免“二次录入”,减轻窗口工作量,压缩审批时限,有效归集行业部门数据,从技术上为“网上为常态、网下为例外”提供支撑保障。

3、加快构建线上线下深度融合发展“一个模式”。广泛吸收全国各地行之有效的经验,按照“服务流程显著优化、服务模式更加多元、服务渠道更为畅通”的要求,加快构建线上线下深度融合“互联网+政务服务”模式,让数据多跑路、让群众少跑腿,让群众拥有更好的体验感获得感。一是健全“一号申请”模式。充分发挥公民身份号码作为公民唯一的、终身不变的身份代码作用,以公民身份号码作为唯一标识,建成电子证照库,实现群众办事“一号申请”,避免重复提交办事材料、证明和证件等;二是健全“一窗受理”模式。整合构建综合政务服务窗口,建立统一的数据共享交换平台和政务服务信息系统,推动政务服务事项“一窗受理”,真正实现马上办、网上办、就近办、一次办;三是健全“一网通办”模式。建成网上统一身份认证体系,推进群众网上办事“一次认证、多点互联”,实现多渠道服务的“一网通办”,大幅提高政务服务的便捷性,让群众拥有极致体验。

4、加快建成人工智能充分运用“一个大厅”。以全省“一张网”为基石,加快各级政务服务大厅和便民服务服务网点功能升级,统一开发网上预约系统,统一设置智能导办系统,统一配置办公硬件,推进“标准化”政务大厅建设;梳理整合教育、医疗卫生、社会救助、社会福利、社区服务、婚姻登记、劳动就业、社会保障、住房保障、住房公积金、公共安全等民生服务领域的网上服务资源,借助统一身份认证体系,联通各个网上办事渠道,实现与人口、法人、空间地理、电子证照、社会信用等基础信息库和业务信息库的联通,推进各级共享交换平台信息对接,支撑政务信息资源跨部门、跨层级、跨区域互通共享,推进“枢纽式”政务大厅建设;运用“互联网+”思维和大数据手段,联通整合实体政务服务大厅、政府网站、移动客户端、自助终端、物联网、市长专线、城市留言板等不同渠道的用户认证,有效整合群众行为数据、电子证照库、数据共享交换平台数据库资源,开展跨领域、跨渠道的综合分析,了解政务服务需求,不断优化资源配置,丰富服务内容,做好个性化精准推送服务,变被动服务为主动服务,为公众提供多渠道、无差别、全业务、全过程的便捷服务,有效提升政务服务质量和效率,推进“智慧型”政务大厅建设。

5、加快建设政务服务窗口优先的“一个机制”。政务服务窗口是加快经济社会发展的“第一阵地”,是助推大众创业万众创新的“第一平台”,是展示服务型政府建设的“第一名片”,是“一把手工程”!窗口工作人员既是宣传队、又是战斗员,更是勤务兵,是“民心工程”!工欲善其事、必先利其器!进一步加强窗口和队伍建设,是落实“两个工程”的基础工程。首先领导重视是前提。群众利益无小事,政务中心无私事,都是与老百姓、企业息息相关的事!政务中心作为新生事物,与强势部门相比有天然的差距,解决好群众最急、最怨、最盼的诉求,不仅事关发展,而且事关稳定,必须党政主要领导持续关注支持,在改革创新上“拍板子”;需要分管领导组织协调,在强化职能上“定调子”;需要推进多方整体联动,在大刀阔斧上“扛担子”;其次队伍建设是关键。从我市政务服务系统队伍现状来看,客观上存在三个不容忽视的短板:人员过少、业务不精、结构不合理。市级窗口公务员、事业编制(行政许可规定具有资格)人员不足30%,大部分都是聘用人员,业务培训难、工作协同难、日常管理难。区级行政审批局问题更为突出:现场踏勘、技术集成、资质论证(专业技术人员未划转)人才奇缺!亟需在新一轮机构改革中加以补充强化;关爱激励是基础。市、区两级层面,要真正落实好窗口岗位视同一线工作经历政策,按照事业留人、待遇留人、感情留人的传统,在福利待遇上保障好,在评先评优上倾斜好,在优先提拔上实现好,共同营造“个人埋头干事、成绩大家公认、进步组织关心”风清气正的干事创业环境,不能只打印在文件上、停留在口头上,不能让老实人吃亏,不能让政务服务窗口一线干事的同志流汗、流血、流泪!