关于三级联动的武汉城市更新体系的思考 2020-01-21    来源：本站原创    作者：市委组织部管理员

关于三级联动的武汉城市更新体系的思考

城市规划建设与精细化管理专题培训班

 

当前，我国经济发展进入新常态，创新驱动、转型发展成为发展共识，中央经济工作会议明确提出要稳定经济增长，调整产业结构，促进区域发展，保护生态环境，保障改善民生，更加注重提高发展质量和效益。中央城市工作会议进一步明确要把创造优良人居环境作为中心目标，要坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量；要加快棚户区和危房改造，有序推进老旧住宅小区综合整治，力争到2020年基本完成现有棚户区、城中村和危房改造；有序实施城市修补和有机更新，解决老城区环境品质下降、空间秩序混乱、历史文化遗产损毁等问题。

目前武汉市主城区发展边界明确，新增土地供给能力有限，无法满足未来新增人口、新型产业的空间需求。与此同时，中心城区人口密集、房屋老化、服务能力不足、基础设施滞后、土地利用效率低下、拆迁难度增大等问题日益凸显。因此武汉未来的发展模式将由寻求增量土地空间扩张的“外延式发展”转为注重存量利用效率、提升城市品质和活力的“内涵式发展”。增量时代以“功能为主导的结构性、蓝图式规划方法”将不再适用，未来规划工作的重点将由增量土地的“色块”分配，转向如何实现存量土地从低效率向高效率的更新转换，以及如何支撑多元主体的协作式开发。

城市更新将成为解决城市问题，实现城市发展目标的重要途径。适逢“一带一路”、“长江经济带”、“长江中游城市群”、全面创新改革实验区等国家战略聚焦武汉，赋予武汉提升中心功能、加强创新发展等新任务。十八届五中全会将“经济保持中高速增长”放在“十三五”时期发展目标的首位，武汉必须保持10.5%的平均增速（全国平均6%），进一步做大经济总量；中高速增长也是武汉承担起中部崛起、长江经济带核心城市和长江中游城市群核心城市的必然要求。未来5-10年，武汉仍将处于大发展、大建设的关键时期。基于此，城市更新一方面需要为新经济、新功能挖潜存量空间；另一方面需要缓解城市问题，优化资源配置，实现城市可持续发展。

一、近二十年武汉城市更新工作成效及特点

（一）武汉城市更新工作历程——以“旧村、旧厂、旧城”为对象的“三旧改造”成果显著

自本世纪初开展城市更新以来，经历了以城市面貌改善为目的的棚户区零星改造、以房地产开发为目的的城中村成片全面改造和以城市功能升级为目的的重点功能区建设几个阶段，至2015年，陆续出现了中山大道、昙华林、汉阳造等历史街区和工业遗产地区的改造规划以及中心城区部分老旧社区物业服务提升规划，城市更新的对象和方式更加多元，更新改造关注重点也呈现出从单纯的房地产开发向文化保护、服务提升和风貌塑造转变的趋势。

总体来看，武汉市在过去十余年的更新改造中，基于城市发展最迫切的问题，抢抓机遇、积极探索，主城区内的大部分城中村改造工作基本完成，旧城和旧厂改造成效显著，城市面貌发生了脱胎换骨的变化，居民生活质量得到极大改善，城市形象和品质有了大幅提升，基础设施和城市综合服务水平显著提高，现代服务业格局和重点功能区布局体系基本建立，城市更新工作为实现全市经济、产业发展目标提供了有力的支撑。

（二）当前武汉城市更新工作局限性——大规模拆旧建新的更新方式难以为继

在过去的十余年中，为适应武汉市经济高速发展需求，城市更新工作主要以土地财政为基础，将经济增长和环境改善作为更新改造的核心目标；追求更新改造的“高效率”，以“大规模拆旧建新”为主要更新手段；工作推进依赖政府自上而下的计划安排，依靠土地平台和开发主体筹措改造资金。这种改造模式较好的适应了经济中高速发展的阶段特点和特定需求，在既有的政策框架内取得了显著的成绩，但也存在以下几方面问题：

1.总体更新目标偏离，依赖市场的分散改造无法支撑城市宏观发展战略。城市更新聚集于单个地块的价值挖潜，缺乏城市整体发展方向和未来发展目标高度的战略引领，更新方向不明确；分散的更新改造缺乏整体空间统筹，更新对象与城市重点发展区域脱节，土地资源无法有效整合，城市功能难以实现。“项目式”的更新永远无法取代顶层设计、宏观指导的更新理念和政策设计。

2.价值取向失衡，忽视城市功能、社会民生、公共环境等多维度共同发展。城市更新改造资金缺乏，依赖于市场的房地产开发改造。市场的逐利性过度关注城中村、旧城区等“价值高地”，普通地段、边缘地段尤其是高密度的老旧住区由于商业开发价值低，无人问津，改善遥遥无期；历史街区、生态区等由于改造难度大、改造收益低而更新动力不足，不断衰败；同时，被更新地区改造由于过分依赖市场，政府控制力下降，城市容量、人口密度不断提高，交通拥堵，环境恶化等问题凸显。

3.实施主体单一，以多元利益主体为核心的自下而上参与不足。以“土地财政”和“增值收益”进行的政策设计，重点投放在城市集中重建的“价值高地”，政府、开发商是城市更新的主导力量和实施主体，旧住区、旧厂区的自我更新需求缺乏路径设计和政策覆盖。

4.更新模式单一，面对更新地区的多元化，缺少综合整治、功能变更等多样更新手段。为追求更新改造的快速高效，主要采取拆除重建等更新方式，随着多元主体利益述求日益分散化，旧城产权人话语权逐渐加强，拆除重建难度加大，现有大规模拆除重建的更新手段难以应对未来存量功能变更、老旧房屋的改造、公共环境破败等问题。

二、武汉城市更新的概念内涵

（一）城市更新不仅是技术集成，更是发展战略问题

根据海牙城市更新会议以及深圳、上海等城市对城市更新的定义可以看出，城市更新规划是试图解决城市问题的综合性和整体性的目标和行为，旨在为特定的地区带来经济、物质、社会和环境的长期提升。

伦敦、纽约等西方发达国家的城市更新开始较早，自二战后至今，约有70余年的历史，经历了物质形态决定论下的大规模重建、人本主义反思后的涵式更新、针对内城衰败的旧城再开发以及针对经济复兴的城市复兴运动（详见表1）。我国上海、深圳等沿海发达城市在改革开放后40年的超常规发展后，也率先进入到城市更新阶段，先后开展了以城市面貌改善为主体的零星居住地产开发，以大规模房地产开发为目的的成片旧城旧厂改造，以城市美化和大事件为契机的城市改造以及面向土地空间资源紧约束下的城市全面更新。虽然中西方城市在更新演变时间上有先后差异，在更新的历程和目标上有差异，但可以看到，城市更新不仅仅是通过技术手段对城市建成环境的物质改善，更是实现城市社会、经济、文化、可持续发展等多元目标的重要途径。

城市更新的目标、操作模式与更新途径与这个城市所处发展阶段息息相关，是渗透了时代理念的城市发展策略、公共政策在空间上的作用方式。

表1：欧美国家城市更新历程

阶段划分	第一阶段 （二战后——1960初）	第二阶段 （1960初——1970末）	第三阶段 （1980初——1990初）	第四阶段 （1990以后）
时期背景	战后繁荣时期	普遍的经济增长和社会富足	经济增长趋缓和自由主义经济盛行	人本主义和可持续发展深入人心
更新特点	大规模推倒重建清理贫民窟 清除快速增长城市中的破败建筑提升城市物质形象	国家福利色彩邻里重建提升已有房屋居住环境提高社会服务解决人口社会问题	地产开发导向旧城再开发市中心修建标志建筑和豪华设施吸引中产阶级回归复兴旧城经济活力	高度重视人居环境社区综合复兴提倡城市多样性和多用途性物质环境、经济和社会多维度复兴注重社区历史价值和肌理保持
更新对象	贫民窟和物质衰退地区	被“选择的”旧城贫民社区	城市旧城区域	城市衰退地区和规划欠佳的非衰退地区
空间尺度	强调地方性的宗地尺度	宗地和社区级别	宗地尺度向区域尺度转变	社区和区域尺度
参与者	中央政府主导	中央政府与地方政府合作社会和私有部门参与度低	政府与私有部门的双向伙伴关系 社区居民的意愿被剥离	私有部门和社区的三向合作强调社区的参与和制衡作用
资金来源	公共部门投资和少量私人投资	主要来自中央财政地方财政补充	大量私人企业和个人投资者政府少量启动资金	公共部门补贴 大量私人企业和个人投资
管制特点	政府主导；自上而下	政府主导；自上而下	市场主导；自上而下	三方合作；自上而下与自下而上相结合

（二）城市更新是渐进式运动，也是城市发展过程中的必然阶段

城市更新是城市新陈代谢的一个必然过程，是对城市建成区空间形态和功能进行改善的建设活动。城市更新可分为再开发、整建及维护三种方式。

1.再开发是适用于建筑物，公共服务设施市政设施等有关城市生活环境要素的质量全面恶化的地区，表明该人工空间的寿命接近尾声时段。这些要素已无法通过其他方式，使其重新适应当前城市生活的要求。这种不适应，不仅降低了居民的生活品质，甚至会阻碍正常的经济活动和城市的进一步发展。因而，必须拆除原有的建筑物，并对整个地区重新考虑合理的使用方案。建筑物的用途和规模、公共活动空间的保留或设置、街道的拓宽或新建、停车场地的设置以及城市空间景观等，都应在旧区改建规划中统一考虑。再开发是一种最为完全的更新方式，但这种方式在城市空间环境和景观方面、在社会结构和社会环境的变动方面均可能产生有利和不利的影响，同时在投资方面也更具有风险。

2.整建类城市更新主要适用于公共服务设施、市政设施、建筑物和其他环境的少部分因素已经无法使用而其他仍处于较好状态的空间区域，对片区居民的日常生活造成了严重影响，需对无法使用的因素进行替换。整建的目的在于通过小规模的新建营造一个全新的空间环境，整建的方式比再开发需要的时间短，投入的资金也相对偏低。

 3.维护类城市更新适用于建筑物和其他市政设施尚可使用，但由于缺乏维护而产生设施老化、建筑破损、环境不佳的地区。维护的目的不只限于防止其继续衰败，更是为了全面改善旧城地区的生活居住环境。维护的方式属于长期性工作，由于空间或设施的老化也是分时间段，因此，投入资金为分批次投入，但总体而言投入的资金在三类更新方式中属于最低。

（三）武汉城市更新承担着促进经济、社会发展的双重任务

经过近40余年的高速发展，武汉主城区可新增建设用地消耗殆尽。《2049远景发展规划》以及武汉市国家中心城市发展诉求，意味着武汉市将要承担更多的城市职能，发展更具影响力和控制力的高端服务业，以面对中部城市群的激烈竞争。这些产业需要在城市中心进一步集聚和发展，在新增用地有限的情况下，城市更新成为主城区功能、产业和经济进一步发展的主要载体，只有通过城市更新才能解决新经济、新产业、新功能发展空间不足的问题。

另一方面，武汉市正在经历特大城市普遍遭遇的大城市病，交通拥堵、空气环境恶化、贫富差距拉大、社会矛盾凸显……，城市更新是缓解大城市病，促进城市功能和谐发展的必要手段。通过公共交通的供给、公共设施的改善、公共空间的塑造、公共环境的提升使功能失调区域进行资源再配置，提高公共服务水平。

因此，武汉城市更新要适应经济中高速发展要求，用好用足存量空间，满足城市社会、经济、环境对新空间、新经济的载体需求；同时要提升城市社会生活品质，改善提升“问题空间”，优化功能、提升产业、改善服务、保护生态环境和历史文脉。

三、构建适应武汉发展的城市更新规划体系和任务

（一）更新规划体系

不同于以往“三旧”改造单一、固定的更新模式，即更新对象固定（政府指定区域）、更新主体固定（基本由政府主导）、更新方式固定（拆旧建新为主），未来武汉市更新应是更新对象、更新主体与更新方式都相对灵活的、因地制宜的多种更新模式。这些自上而下的或自下而上的更新活动未来将既是城市总体规划实施的重要手段，也是土地使用者实现自我提升的重要方式，两者相辅相成又相互制约，因此需要建立完善的更新规划体系。

借鉴上海、深圳、广州等城市的更新规划体系，未来武汉当建立与法定规划体系相对应的总体层面、分区层面、实施层面三个层次的更新规划工作。

总体层面——战略性更新。总体层面的更新工作作为总体规划的专项支撑，研究落实城市宏观发展目标的途径和策略，编制完成后作为市政府制定城市更新计划和制定更新政策的依据。

中观层面——策略性更新。由区政府组织编制，对上落实战略更新的发展要求，对下指导具体更新项目的编制和实施。

实施层面——项目实施性更新。以武汉功能区体系为抓手，依托重点功能区、次级功能区和整治提升区开展城市更新工作。

 

（二）城市更新任务

基于当前时代特点同时综合考虑武汉发展诉求，需强化“调结构·抓创新·惠民生·显特色”四大城市更新任务。

调结构：加强生产性服务业空间集聚，培育适应现代生活需求的消费环境与消费热点。

抓创新：打造环高校院所产学研一体创新区，完善产业园区综合创新平台建设，提高中心城区综合服务能力，培育小微企业嵌入式发展环境。

惠民生：交通-设施-住房组合拳，提高宜居和生活便利度；建设复合邻里中心，提高用地混合度，缓解大城市病。

显特色：以用促保、落实生态及历史文化保护，加快绿中村改造提高生态空间利用效率，促进历史文化建筑功能转化与合理利用。

四、精准识别更新对象与空间

（一）更新对象

真正通过城市更新引导城市发展的是更新对象。根据差距和目标分析，武汉未来城市更新的对象包括十三五更新规划确定的更新用地、产业园区内及零星工业用地、历史保护区与生态保护区（含绿中村）、老旧住宅和旧城衰退区。

其中，“十三五”三旧确定的拆除重建用地、已拆未建、储备未建用地以重建为主；

“十三五”三旧确定的更新整治用地、拆除用地之外的产业园区及零星工业用地、历史保护区与生态保护区（含绿中村）、老旧住区和旧城衰退区宜采取综合整治和功能改变并重的更新方式。

（二）更新空间识别标准

考虑到“十三五”三旧改造规划已经明确了未来采取拆除重建模式更新的用地，本次空间识别的主要任务是识别拆除重建用地之外，工业用地、历史与生态保护区、老旧住区及旧城衰败区内，需要整治提升的用地。

更新空间识别标准体系与更新任务、更新目标紧密相关，结合城市更新目标，分别建立不同更新对象的识别指标体系。根据城市更新的实际情况及内在规律，自上而下构建由目标层、对象层、标准层三个层次构成的更新对象评价体系。

 

（三）更新空间识别

1.“十三五”更新规划确定的更新空间

“十三五”城市更新规划提出了“盘活存量，应改尽改、更新功能、提升品质”的更新原则，坚持目标导向和问题导向相结合，围绕经济、城市、民生“三个升级版”，扭住制约发展的关键性、决定性、全局性重点难点问题，将重点功能区内待拆迁用地、轨道站点周边200M低效用地、重大城建项目沿线100M低效用地、C、D级危房及棚户区、缺乏特色、村民整体改造意愿较强烈的旧村纳入十三五改造范围。

更新对象	更新空间识别标准	更新方式	备注
旧城、旧厂	重点功能区内待拆迁用地； 轨道站点周边200M低效用地； 重大城建项目沿线100M低效用地；	拆除重建
	亟待进行环境和设施提升的	整治提升或功能置换	建议纳入新识别更新用地
旧村	人居环境较差、缺乏特色、村民整体改造意愿较强烈，且大部分位于城市集中建设区域的村庄；	挂牌交易、统征储备
	资源与环境特色突出； 建筑质量与基础设施较好；70%在生态底线内；	统征储备结合综合整治	建议与新识别更新用地统一考虑

2.已拆未建用地

与“十三五”更新改造用地中需要拆除重建的用地合并考虑。

3.新识别更新用地（以综合整治和功能置换为主）

 

表3、新识别更新用地识别标准

更新对象	区位/类别	更新空间识别标准
工业用地 （不含工业遗产）	规划为非工业	直接纳入
	规划为工业	产业门类——产能过剩产业（钢铁、建材、汽车）及衰退产业（烟草、纺织服装业、日用轻工业） 地均税收——全市排名后20% 综合容积率——低于工业用地平均容积率70% 基础设施完备度——全市排名后20% 单位用地固定资产投资总额——全市排名后20%
历史街区	历史文化风貌区	历史风貌保护区全纳入 未进行整体利用的历史街区全纳入 文保单位+其他历史遗存全纳入 工业遗产全纳入 增补对象：承载武汉不同时代地域文化特征的特色城中村、传统校园、具有代表性的科研院所、历史公园、老市场、老码头等
生态区		综合整治类绿中村、景中村（整村纳入） 统征储备类，生态特征突出的绿中村（整村纳入） 线内整改类、迁移类的既有项目全纳入
旧城区 （不含历史街区）	环境有待提升的老旧住区	90年以前建设，8层以下，成片街区
	老城衰退区	空置率：零售商业空置率大于10%，或写字楼空置率大于30% 租金：低于全市平均水平20%

五、更新政策区识别与划定

为了将自上而下的、多目标、多体系的更新策略在空间上进行有效的融合，方便规划管理编制更新策略分区指引。进一步落实总体城市更新规划的任务要求，提出各区的更新重点、更新策略与行动计划等主要内容，指导下一阶段各区开展分区层面的更新专项规划。

根据主城区内各区域区位、建设情况、规划主体功能、更新策略导向，将主城区分为二环线以内的中心区和五类功能组团（居住类、产业类、综合类、科教类、生态类）共六类十四个分区。

（一）二环内区域策略分区指引

二环内区域强调建设国际化的功能集聚和国际化的生活、环境品质，规划重点在于形成生态文化内核、高端现代服务业集聚内核和创意文化产业集聚区，城市更新策略重点在于“1促、2降、1增、1保”。1促即通过重点功能区建设和历史资源发展文化创意产业植入促进现代服务业升级与集聚；2降即严控新增住宅供给、老旧住宅“住改非”和老旧住宅成套改造迁出过密人口、吸引年轻就业人口来降低人口密度和老龄化程度；1增即结合重建用地重点补绿，以及街头绿地、口袋公园建设增加绿化空间和公共开放空间；1保即保护历史文化资源并促进历史文化资源盘活利用、产业植入。

（二）二环外区域策略分区指引

二环外区域规划重点在于建设宜居的生态城区和科技创新温床，城市更新策略重点在于“1促、2增、1保”。1促即通过工业园区整体规划建设科技创新共享平台和在产学研一体区创造科创空间环境促进科技创新产业与高端制造业快速高效发展；2增即结合重建用地补足公服设施与绿化，重点围绕轨道交通站点建设，形成次功能区和社区生活圈；挖潜零星低效用地建设绿化空间和街头公园，增加公共服务设施和绿化开放空间；1保即依托自身特色和优势特色发展保护生态框架，并有效利用生态用地，提供稀缺的城市休憩空间。

针对二环线外每个功能组团的特点，可开展整体评估，结合组团特点、住宅与设施供给导向制定差异化、针对性的更新策略。

六、实施机制建议

（一）建立城市更新法规体系

为使存量空间资源得到合理配置和高效利用，必须从全市层面统一思路，制定市级层面的城市更新规范性法规和实施性法规，对全市城市更新工作进行规划和部署，一方面从宏观上指引城市更新改造方向，另一方面使更新工作有章可循，形成积极的整体效益，同时为分区层次的更新改造规划及各专项规划的编制提供指导。

（二）完善更新机制及行动计划，制定全市和各区各层级城市更新方案

武汉市主城区应当以“调结构、抓创新、惠民生、显特色”的策略导向和重点更新政策区为基础，建立与近期建设规划、五年建设规划相适应的更新规划滚动编制机制。

近期城市更新的五大行动计划：结合市委市政府提出的“十三五”“经济、城市、民生”三个升级版发展目标和“十三五”更新规划重点，提出近期城市更新的五大行动计划，包括增强中心功能计划、共享社区计划、创新创业完善计划、文化魅力彰显计划、蓝绿网络构建计划。

更新项目库：各区政府基于全市更新目标导向和自身更新需求,分别组织编制各区城市更新五年专项规划和年度更新计划，按照五大行动计划要求确定更新项目库，保障更新工作有计划、分步走、稳妥有序的开展。

更新规划体系充分与现行规划体系进行对接，进一步构建武汉市城市更新规划的顶层框架，细化研究全市、各区更新专项规划、更新年度计划、更新区域评估、更新实施计划等更新工作内容及工作方法。

为保障城市更新按照规划、计划有序进行，应形成与土地供应计划相衔接的更新计划管理体制。更新区域一旦划定，应制定城市更新年度计划，使更新活动能够纳入规划体系和土地供应体系，使规划、项目实施在近期建设规划及土地利用年度计划的指导下进行。

（三）推进更新试点，完善更新机制

城市更新牵涉到社会经济的方方面面，既需要自上而下的规范引导，也需要自下而上的需求顺应，因此，建议在城市更新法规实施初期，以更新试点的方式先行展开，检验城市更新政策的具体操作，总结一批可复制可推广的城市更新优秀案例，积累城市更新项目运营宝贵经验，为完善健全城市更新实施政策提供有力支撑。

（四）搭建更新全周期管理平台

城市更新作为治理和解决城市问题的一种手段，牵涉到社会发展的方方面面，其中资金问题是城市更新过程中最容易出现的瓶颈，而更新后的后期运营也往往是项目成功与否的关键，建议搭建一个更新项目的全周期管理平台，与土地、房管、税务、金融等相关部门共同制定城市更新实施政策，明确各部门在城市更新中的职责，引导城市更新项目顺利实施及健康发展。

（五）建立城市更新基金制度

城市更新离不开资金的支持，建议建立城市更新专项基金制度，并制定使用基金的运作流程，促进城市更新工作的展开。