共建共治共享社会治理路径初探 2018-07-12    来源：武汉市委组织部    作者：第18期街道（乡镇）党政正职培训班

中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。习近平总书记在党的十九大报告中深刻指出：“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”这其中，加强和创新社会治理也是满足人民美好生活需要的重要一环。但是，当前，我国基层社会治理状况却难言乐观。一些地方的基层社会治理制度性安排不能满足人民群众的需要，与社会发展不相适应，有些方面甚至严重损害了基层群众的利益。

一、当前我国城市社区建设存在的问题

1、行政化倾向严重。在不少地方，一些政府职能部门将社区组织当成了本部门的下级机构和行政末端，强行将一些本属于政府职能部门应该承担和履行的工作责任压到社区居委会组织身上，虽然这样使社区居委会组织的办公场地、工作人员都得到了相应的重视和支持，但其负面效果就是社区居委会组织的机构设置、职能履行、人员构成、运行方式都打上了浓厚的政府行政机关的色彩。一些地方在社区都要求建设了政务中心。

2、服务居民功能不足。行政化的社区居委会组织，必然承担了许多不应该由社区承担的政务工作，诸如综合治理、民政、市容环境卫生、安全生产、消防、信访维稳、危房管理、经济普查、计划生育、再就业、低保、社保等行政管理工作任务都下达到社区，同时还有各类名目繁多的社区创建活动。上面千条线、下面一口针，社区工作者成天忙于各种行政工作，经常还要加班加点，迎接各种检查考评，出了问题还要担责，时时刻刻处在高压线上，自然就没有多少精力服务居民群众了。以前的居委会大妈大嫂们，走千家串万户，邻里事都摸得清清楚楚，情况熟，做起群众工作自然就有把握。但现在的社区群干专干，有许多都不是居住在本社区，对社区状况本就不是太了解，又被各类行政工作、检查考核缠得分身乏术，心有余而力不足，为居民群众服务在很大程度上没有落到实处。而且，现在对社区群干专干也机械地执行行政机关的坐班要求，由上门了解情况变为坐守社区办公室等群众来办理相关事务。凡此种种，都极大地束缚了社区工作者的手脚，使社区服务居民群众的功能没有得到充分发挥。

3、社会工作者队伍建设滞后。目前社区工作者主要由三大类人员组成：一是社区居委会成员（俗称群干），二是社区公共服务干事（医保专干、社保专干、信访专干等），三是没有绩效报酬的房管协管员、流动人口协管员、安保队员等公益岗位人员。这里面，除少数单位型社区的负责人由单位选派干部职工担任外，绝大多数社区工作人员都来源于社会。以湖北省武汉市为例，前二类工作人员月工资报酬按基本报酬（岗位报酬+工龄报酬+学历报酬）+绩效报酬+奖励报酬组成。岗位报酬标准：正职2800元，副职2600元，委员2400元，专干2200元；工龄报酬按每工作一年计10元计算，以此类推；学历报酬：本科40元，大专20元，高中10元进行核算；绩效工资：正职800元，副职600元，委员和专干500元，平时只发放70%，年终绩效考核合格后再发放余下的30%，另对考核优秀者奖励不低于本人1个月的基本报酬+绩效报酬之和。而第三类人员流动人口协管员和安保队员工作报酬为1750元，此标准本来就是武汉市最低工资标准。而且社区工作者由于工作任务繁重、责任重大，长期都是开启5加2、白加黑的工作模式，但加班加点、值班备勤没有任何加班补助（以武汉市硚口区为例），付出和所承担的工作量不成正比。社区工作者拿到手的工资勉强维持个人日常开支，要养家糊口、赡养老人、抚养小孩，则压力山大。加之各级政府组织对社区工作者又缺乏必要的培训，使一些社区工作者能力素质不适应当前工作需要，面对新的形势新的任务，力不从心，产生本领恐慌。收入低、压力大，极大地影响了社区工作者的工作积极性和稳定性，有能力的纷纷另谋高就，一些社区面临着有岗无人的窘境。

4、居民认同感不高。新的时代，人们的价值取向、利益表达日益多元化，而社区工作者在落实上级部门一系列决策部署时，又因为刚性的要求、统一的执行标准，而与居民群众个性化的利益诉求产生冲突，有时甚至为照顾大多数而不得不牺牲少数人的利益，从而形成社区工作者与居民群众的矛盾，导致一些群众对社区工作的全盘否定。而行政化的社区居委会又无法象过去的居委会一样与居民频繁互动，干群交流少了，干群关系渐渐疏远，干群之间因工作产生的矛盾没有及时化解，最后产生的后果就是互不信任，居民群众对社区组织不信任，认为社区工作者都是不给好处不办事，只唯上不唯实，社区对自己的生活漠不关心，从而对社区没有认同感，这又反过来加大了社区工作者的工作难度。

二、原因分析

当前我国城市社区治理存在问题产生的原因是多方面的，在笔者看来，主要是以下四个方面的因素：

1、法规不健全，制度不规范，社区职能边界模糊不清，自治功能体现不充分。按目前仍然执行的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过、1990年1月1日起施行）规定，社区“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。其任务主要有六条：宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；调解民间纠纷；协助维护社会治安；协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。这部法律此后一直没有修改。2010年中办、国办又联合下发了《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》（中办发【2010】27号文），进一步明确了城市社区居民委员会的主要职责为三条：依法组织居民开展自治活动；依法协助城市基层人民政府或者它的派出机关开展工作，包括社会治安、社区矫正、公共卫生、计划生育、优抚救济、社区教育、劳动就业、社会保障、社会求助、住房保障、文化体育、消费维权以及老年人、残疾人、未成年人、流动人口权益保障等工作；依法依规组织开展有关监督活动。中办的这个文件中虽然明确社区居委会的主要职责只有三条，但却大大拓展了社区的工作范围，现在社区的工作基本是在这个基础上叠加。由此，政府的各个职能部门都逐渐将本职工作向社区分解，社区承担的工作任务也越来越多，其职能边界也越来越模糊。

2、职能部门“权力任性”。政府职能部门掌握着专项资金、项目的分配权，在制定具体政策、落实项目资金时，随意性较大，往往容易从自身部门角度考虑，缺乏必要的沟通和协商，“脑袋一拍有了，胸脯一拍干了，大腿一拍坏了，屁股一拍溜了”。虽然不贪不腐，但任性施政引起的政策冲突、“神仙打架”造成的基层群众利益受损的恶果却只有基层社区来消化。上面政出多门、朝令夕改，让基层社区无所适从，损害社区干群关系，但社区也不敢多提意见，不敢得罪。因为似乎所有的政府职能部门都可以给社区分配工作任务，也可以对社区进行考核打分。

3、资源配置不合理。工作人员、工作经费的配备与所承担的工作任务、工作责任极不匹配。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》以及中办、国办《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》（中办发【2010】27号文）都规定，社区居民委员会一般配置5-9人，目前社区群干的配置虽然没有按上限配，但加上专干、各类公益岗人员，一般社区工作人员也有20人左右的规模，但由于社区就象个小政府，其承担的各类工作任务仍然让社区工作者忙得够呛。社区工作的经费，社区也少有自主权，给多给少以及怎么用，基本也是由上面说了算。资源配置不足，加上不参与决策，造成社区往往处在被动地位，工作效果大打折扣。而政府直接操办社区具体事务，又容易产生官僚主义、低效率和服务群众最后一百米梗阻的弊端。

4、社会组织欠发达。目前，一些地方政府已经在探索通过购买社会服务的做法，逐渐将政府承担的社区服务工作交给专业的社会组织去做。如武汉市的道能义工、侨亚养老、中爱养老等机构，承接了一些社区的老人日间照料、老人配餐等服务。但总体来看，社会组织数量还很少，承担的社区服务项目也很有限，整体服务能力还很不足，政府购买服务面临着卖方市场的问题。社区居民有需求，政府也有意愿，但能承接相关服务的社会组织还太少，可选择的范围小，竞争性不强。这样也使得政府在满足居民群众美好生活的需求时，没有选择空间，只能通过社区组织大包大揽，由此更加剧了社区组织的自治功能弱化和行政职能的强化。

三、对策建议

1、走共建共治共享的现代社会治理之路。习近平总书记在党的十九大报告中从制度建设的角度明确提出了加强社会治理应遵循的路径：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”这就是要加强顶层设计，“完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。”近年来主流媒体相继介绍的上海控江路街道的“神经元”新型物联网应用项目、龙华街道的社区自治模式以及连云港市浦西街道的“党建+立体化志愿者承包”社区治理模式都是这一路径的有益探索。笔者以为，其核心要义是给社区组织加戏，让政府部门减戏，在法治化的轨道下求得政府部门与社区组织在社区治理结构中的动态平衡。

2、培育和践行社会主义核心价值观，增强居民的认同感、归属感。社区是地域相近的许多居民实行自治的生活共同体。改革开放四十年，大多数人已经由单位人转变为社区人，但他们的意识却没有太大的改变，对社区的认同感和归属感不强。随着经济和社会的发展，人们的收入水平提高了，可以自由支配的钱也更多了。平日的空闲时间、公众假期，更多的居民会在社区活动，他们对社区卫生、园林绿化、公共安全、物业管理等方面的要求也更高了。社区的自治，就要靠社区居民的认同。只有社区居民对社区有强烈的认同感和归属感，才能够支持社区组织把社区的公共事务办好。强烈的认同感和归属感，取决于精神和文化上的契合，其核心是要有共同的世界观、人生观和价值观来作支撑和粘结。所谓道不同、不相为谋也。

3、引导居民广泛参与，深化社区自治。社区是居民实现自我管理、自我教育、自我服务的自治性的组织，在组织建设上就要有一定的独立性，在行为上有一定的自主性。如果社区的工作都是按照政府的指令承接政府的行政责任，则现代社会治理必然失之于单一、机械、教条。要完善现代社会治理体系，“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”，就必须深化社区自治。当前社区自治能否良性运转，不取决于社区权力的大小，关键是居民的志愿参与，只有居民群众的广泛参与才能保证社区自治的质量和水平。要发挥社区党组织的战斗堡垒作用，以党建引领基层社会治理，建立规范完善的党组织领导下的社区居民群众参与社区治理的规则程序，加强参与平台的建设，引导居民群众依法依规合理有序地表达诉求、参与社区治理。

约束权力部门的行为，明确社区责任边界，为社区工作者减负松绑。良法和善政是共建共治共享的社会治理格局的有力保障。要根据当前城市化进程的需要，与时俱进地修订完善城市居民委员会组织法等法律法规，形成上下贯通的社会治理制度体系，规范政府部门的行政行为，杜绝政府职能部门随意、任性地将本该由本部门承担的工作任务和责任推给社区组织的乱象，让社区工作者全身心地投入社区建设和为居民群众服务，不断地提高我国城市基层社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平。