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浅论政务服务中心在建设服务型政府中的地位和作用——武汉市民之家建设的实践与探索 2013-09-01    来源:本站原创    作者:市委组织部管理员

赴北京大学政府治理与行政效能建设专题研讨班

 

党的十八大报告中指出,要按照建立中国特色社会主义行政体制目标,深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。为更好地服务经济社会发展,进一步提高行政效能,积极转变政府职能,全国各地都在不断进行积极探索,力求打造新形势下的服务型政府。政务服务中心建设,作为深化行政管理体制改革的载体和平台,决定了它在建设服务型政府中的重要作用和突出地位。

一、我国政务服务中心发展的现状和基本功能

我国政务服务中心自上世纪90年代中期出现以来,在职能定位、组织机构,工作机制、服务流程方面进行了卓有成效的探索,特别是2004年《行政许可法》颁布实施以后,全国各地积极探索建立“一站式办公”、“一个窗口对外”的行政审批工作机制,建立起各类政务(行政)服务中心,中央多家部委也建立了政务服务中心,发展势头迅猛。截至目前,全国各级各类政务服务中心4500多个。

各地的政务服务中心具有多元化的特征。在组织归属上,有的是政府的派出机构,有的是政府的直属机构,还有的是政府管理的事业单位;在存在形式上,有的称行政审批中心,有的称行政服务中心或便民服务中心,还有的称公共行政服务中心或办事大厅。不管是哪种形式和组织归属,在其职能和工作内容方面,都大同小异。这类行政服务机构都是遵照“公开、公正、便民、高效、廉洁、规范”原则,把管理与服务、监督与协调、规范与引导有效结合起来,从审批上优化发展环境,从源头上遏制腐败,从内容上推行政务公开,从行为上方便服务对象,从体制上推进服务型、责任型、法治型、效能型政府的建设。

二、政务服务中心在建设服务型政府中的地位

政务服务中心在服务型政府建设中的重要地位是通过提供便捷服务、提高行政效能、规范权力运行来体现的。

(一)政务服务中心是政府提供公共服务的重要平台。建设服务型政府,就要着力完善基本公共服务体系,通过强化政府公共服务职能,逐步形成惠及全体人民的基本公共服务体系,也是构建社会主义和谐社会和建设服务型政府的内在要求。

(二)政务服务中心是政府提高行政效能的有效载体。构建开放、高效、透明的服务型政府新格局,必须要有良好的社会投资发展环境作为支撑,而优化行政审批流程、清理精简行政审批事项则是切实解决经济发展突出问题和体制机制障碍、营造良好发展环境的重要手段,是建设公开透明、廉洁高效服务型政府的基础。

(三)政务服务中心是搭建政府与群众沟通的重要桥梁。在没有建立综合政务平台起来之前,行政审批程序繁多,行政收费不规范,服务质量和水平不高,“门难进、脸难看、事难办”的现象屡屡存在。政务服务中心建立以后,群众需要政府办的事情,绝大多数都可以在中心办理,加之严格的管理制度和严密的监管,办事的程序减少,办事的时间及时限有限定,办事的公正性有监督举报,有效畅通了联系群众的渠道,融洽了政府与社会与群众的关系,成为政府联系企业、市民的桥梁纽带。

三、政务服务中心在建设服务型政府中发挥的作用

2004年以来,武汉市根据便民、便商的总体要求,按照“办事不过江、办事不跨区”的总体思路,在15个区(开发区)建立了区级政务服务中心。2008年以来,又按照“办事不出村、办证不出乡”的需求,先后在全市162个街乡镇建立了便民服务中心,在3235个村(社区)建立了便民服务室,健全了区—街(乡镇)—村(社区)三级全覆盖的行政服务体系,极大地方便了企业、市民办事,有力地提高了行政效率。

2012年,在市委、市政府强力推进治庸问责,优化投资环境的背景之下,武汉市以大力推进政务服务体系建设为突破口,从提高行政效能,优化审批流程入手,按照“减程序、减时限、减费用”的要求,对武汉市行政审批事项进行全面清理。同时,致力于提高政府行政效能、建设服务型政府,建立了市级政务服务中心——武汉市民之家,共进驻单位66个,设立受理窗口318个,可办理426个行政审批和公共服务事项,成为深受企业、市民欢迎的公益性服务场所。在管理和服务方式上,为杜绝任何“体外循环”和“两头受理”的情况发生,对凡纳入武汉市民之家的审批和服务事项,相关职能部门不得在本部门及其他场所受理;对凡进入武汉市民之家的部门和单位,将本部门的行政许可和服务事项有机整合,将职能相对集中到一个处室或几个处室之后入驻市政务服务中心,统一对外提供服务;对凡入驻武汉市民之家的窗口,严格遵守首问责任制、一次性告知制、服务承诺制等服务规范,按照“窗口受理、内部分办、窗口反馈”的服务模式,提高办事效率;对凡纳入武汉市民之家集中受理、办理的审批和服务事项,通过多种形式公开审批服务内容、审批服务依据、办事程序、办理期限、办事结果、收费依据及标准等。使我市政务服务中心建设在内容和形式上均迈上了新台阶。

从武汉市政务服务中心建设的实践来看,政务服务中心在建设服务型中的作用主要有以下几个方面。

(一)提高了行政效率和服务效果。目前,武汉市经过几次清理行政许可和非行政许可项目,已从原来748项审批事项减少为339项,减免行政事业性收费31项。通过项目并联审批、首办负责制、协调督办制、全程免费代办、限时办结等手段和措施,使办事程序简化,办事速度加快,办事效率明显提高。截止目前,武汉市政务服务中心累计受办理行政审批项目58.8万多件,办结率达99.8%,即办件数达70%,日均即办件量达665件;政府采购、建设工程开评标1319场次,抽取评标专家1301次,联系专家达13526人次;接待群众查阅各类政务信息和文件22348份;受理群众来电3680个,接待群众63000多人次,社会公众和市场主体的要求正日益在政务服务中心便捷高效的服务中得到实现。

(二)促进了政府职能转变和行政管理体制改革。武汉市近年来全面推行了行政审批权相对集中改革,其主要内容是按照一个窗口进一个窗口出,凡是承担行政审批事项的部门要把所有审批项目全部纳入政务服务中心集中办理,各部门设立行政审批处,保证机构、人员、职能、授权、进中心、监管六到位,并调整、整合部门内部职能,明确各部门内设机构不再承担行使审批职能。这项依托政务服务中心的改革,有效解决了行政管理方式重管理、轻服务,重审批、轻监管;行政权力运行不公开、不透明,权与利挂钩,权与责脱节等问题。使一些部门从繁杂的审批事务中解脱出来,工作重心也转向制定行业发展规划,深入调查研究,加强市场监管和法规监管。由此可见,政务服务中心的建设发展,为政府职能转变和深化行政管理体制改革的提供了“试验场”。

(三)预防和遏止了行政腐败。近年来一些腐败问题的案例表明,一些重要权力和权力行使的重点部位是容易滋生腐败的根源。建设工程、政府采购、产权交易、药品采购等招投标活动一直是人民群众关注,容易滋生腐败的重点部位。依托政务服务中心,对这些重要权力和权力行使的重点部位加大公开运行和监管力度,为从源头上防腐和反腐起到了良好作用。在市民之家,按照“统一集中管理,整合专家资源,规范操作程序,实施严密监管”原则,通过制度建设强化了对各部门行使行政权力的约束,通过直接受理投诉和举报在政务服务中心受理、办理的所有事项,企业和群众可以评议各个部门作为与不作为。这种将重要权力的关键部位置于政府统一构建的平台上规范运行,在一定程度上实现了综合治理腐败的行政机制,真正有效地把行政监督、社会监督和群众监督紧密结合起来,并切实落到了实处。

四、当前政务服务中心发展中存在的问题及其原因

从武汉市政务服务中心建设的实践证明,统一集中的政务服务中心这一新兴政务机构在建设服务型政府、提升机关行政效能,建设服务型政府方面起到了积极有效的作用。但由于政务服务中心是在行政审批制度改革过程中出现的新生事物,在行政审批制度改革尚不彻底、原有的行政权力利益格局尚未根本打破的情况下,政务服务中心取得成效只是初步的和阶段性的。目前,政务服务中心在建设与发展中仍然面临很大的挑战,还存在一些亟待解决问题。

(一)存在的问题

1、从主体地位上看,政务服务中心法律地位缺失。到目前为止,政务服务中心的建设,仍然是地方行政管理体制改革的探索,具有一定的自发性,存在一定的区域性和局部性。按照我国现行的法律,政务服务中心并不是一个法律意义上的行政主体,其行使的对内监管、对外服务的职能并无法律确认,使得该机构在国家层面的合法性存在问题。虽然行政许可法从宏观上确定了一个窗口对外,统一办理或者联合办理、集中办理的行政许可运行机制,但从全国来看,缺乏更高层次的法律法规对政务服务中心职能职责、机构性质、管理模式、工作原则、窗口单位权利义务的认定。

2、从工作体制上看,政务服务中心运行体制不顺。有的部门对审批事项该简化的程序不简化,该下放到窗口的权力不下放,该前移到中心服务的不前移,致使很多政务服务中心窗口只能接件不能办件,给群众带来不便,影响了办事效率。另外,对于各单位在行政审批中的不规范行为,政务服务中心虽然有权监督管理,但在实际操作上存在手段缺乏、力度不够等问题。

3、从技术条件上看,政务服务中心内部信息不畅。目前,全国性互动的网络体制还不能形成,部门之间网络不能互联互通,数据信息无法在政务服务中心实现信息共享互连,无法形成上下联动,左右互通的格局,部门壁垒,信息孤岛现象依然存在,造成部分审批事项还不能实现真正意义上的一站式办公,一条龙服务。

(二)原因分析

1、官本位思想根深蒂固。计划经济条件下形成的官本位,政府本位思想在许多官员脑海中根深蒂固。部门视自身为中心,追求无限权力,政府权力部门化,部门权力个人化,是一个较普遍的现象。不少部门把行政权力作为实现部门利益和个人利益的重要手段,设置了不少关卡,而政务服务中心的产生和发展不可避免地要触动这些部门利益和个人利益,遇到阻力。

2、制度规范五花八门。政务服务中心作为我国行政管理体制改革的新生事物,缺乏国家统一的规范和要求,因此各地政务服务中心在机构性质、人员编制、职能职责、运行模式等方面存在较大的差异,单兵作战、各自为政的情况比较突出。对于政务服务中心改革和发展中遇到的深层次困难和问题,各地很难在现行的管理体制和法律框架内予以解决。

3、委托权力敌不过法定权力。由于现行法律并没有明确政务服务中心的行政主体资格,没有赋予政务服务中心法定的职权职责,政务服务中心的权力来源只能是政府的委托。根据职权法定的原则,部门的职权是国家法律法规直接赋予的。面对政府的的调整干预,部门若不愿意放弃该项职责,就会扛着法律的旗帜来维护部门利益,置政府于合理不合法或合法不合理的“两难”境地。这种“主”、“从”关系的颠倒是政府权力部门化的典型,也是地方政府改革行政审批制度,裁减行政审批项目的难点所在。

    4、双重管理指挥失灵。政务服务中心自身机构偏软、权威不够。作为改革的新生事物,政务服务中心主要取决于党委政府主要领导对此的认识和决心,政务服务中心在机构设置上普遍存在规格不高、职责不明、手段缺乏等问题,在对窗口部门管理上受到很大限制,特别是在推进和深化行政审批制度改革中显得力不从心。另外,由于政务服务中心的窗口工作人员来自不同的单位,行政隶属关系各不相同,工作忙闲不均,待遇高低不平,远离单位窗口人员还担心成为被遗忘的角落,难免是“身在曹营心在汉”,这种状况必然造成政务服务中心在管理指挥上的困难。

    五、推进政务服务中心建设的对策建议

尽管政务服务中心在目前遇到了一定的困难和问题,但是政务服务中心的发展方向是正确的,只要坚定不移地深化改革,就一定能够破解难题,实现政府职能的转变。

(一)思想认识上要统一。政务服务中心建设是社会发展的必然要求,是深化行政管理体制改革的必然产物,是社会发展与改革的大势所趋。政府各级领导和各部门领导要以人民群众的根本利益和国家的长远发展为重,顺应我国行政管理体制改革的潮流,克服政府权力部门化的倾向,主动关心支持配合政务服务中心的工作,在行政资源配置、干部提拔使用、职能职责手段等方面给予政务服务中心足够的支持和重视。

(二)职能定位上要明确。虽然政务服务中心在实际运作中实际承担和实施了对同级政府各部门的行政许可监督,但行政许可法却没有明确政务服务中心享有行政许可监督的法律主体资格。建议国家通过立法的方式明确政务服务中心的法律地位,对政务服务中心的职能设置、机构性质、管理模式、窗口单位的权利义务等进行明确,把全国政务服务中心的建设和发展纳入法制化、规范化的轨道。同时,鉴于各类政务服务中心在全国范围的普遍建立,并考虑建立国家级相应的管理机构。各地应参照国家的机构设置在“政务服务中心”的基础上加挂“行政许可监督管理局”的牌子,对内“行政许可监督管理局”作为政府的一个工作部门代表本级政府对各部门实施行政审批(许可)、提供政务服务的行为进行监督,对外则由“政务服务中心”代表本级政府集中为社会公众提供相关政务服务。

(三)机构设置上要强化。政务服务中心不仅是同级政府集中受理行政审批事项的平台,也是同级政府政务公开的重要载体和平台。为了进一步增强工作的权威性,政务服务中心的领导应该适当高配,有些地方政府分管领导兼政务服务中心主任的做法可以硬性规定和推广。此外,行政审批制度改革、政务公开、政务服务三项工作可以进行整合,以形成合力,进一步发挥政务服务中心在推动行政体制改革方面的综合作用。

(四)管理上要创新。对政务服务中心的规范服务问题,可以利用目标考核、质量认证等多种手段,进一步规范政务服务中心运作;对于政务服务机构建设的进一步目标,纵向要不断向基层延伸,形成多级服务体系,横向要向部门延伸,形成综合性的服务平台。对纳入政务服务中心的政务服务事项,要加大部门对窗口的授权力度,推行首席代表制,增加即办件,增强窗口的办事能力;要按照行政许可法的规定,积极推进行政许可权的相对集中,实施统一办理或者联合办理、集中办理;要将群众最关心的热点、重点政务服务事项、公共服务事项纳入政务服务中心,对确实无法将其纳入政务中心的事项,必须要按照政务公开的要求加强监督,为保障群众知情权、参与权和监督权的行使创造更多的条件。

 

主要执笔人:刘  毅  市纪委常委、秘书长、

钱  辉  市政务服务中心管理办督察处处长

邱华成  硚口区政府办公室副主任、区政府法制办主任