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关于武汉市社会管理法治化的思考与对策 2013-09-01    来源:本站原创    作者:市委组织部管理员

赴复旦大学社会管理创新与民生建设专题研讨班

 

党的十八大提出围绕构建中国特色社会管理体系,加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。正式将“社会管理法治化”这一课题摆在全党面前,标志着我国社会管理创新将由典型试验、重点突破、政策引导,向科学化、民主化、法治化方向科学发展。

一、社会管理法治化的方向和重点

社会管理法治化,社会管理是本体,法治化是方向。推进法治化,按照十八大对总目标的推进要求,需要重点关注和解决四个方面:

(一)培育法治精神

法治精神建立在法治意识之上,是法治意识的升华。法治意识反映公民对法律的认识水平以及基于这种认知所形成的对法律、法律的效用和功能的基本态度和信任、依赖程度;法治精神则是对法律发自内心的信任、信服乃至敬畏,并自觉将其作为行为规范的法律情感。卢梭说:“法律既不是铭刻在大理石上,也不是铭刻在铜表上,而是铭刻在公民们的内心里。”

当前,培育法治精神,其核心是树立宪法和法律的权威,简单说就是“宪法和法律至上”。习近平总书记在纪念宪法施行30周年大会上的讲话中强调:恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命,把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平;在随后的中共中央政治局第四次集体学习时的讲话中再一次强调“要加强宪法实施工作,加快建设社会主义法治国家,依法治国依法执政依法行政共同推进、法治国家法治政府法治社会一体建设。”鲜明地将宪法和法律至上摆在了全党面前。作为法治后发国家,我们无法等待现代法治的自发生长和自然形成,必须通过法制宣传教育、完善执法措施等,主动地引导公众先从尊重法律的最高权威开始,逐步将法治意识内化为公民一种生活的品格和方式,树立法治意识和法律信仰,使人们不论是否处于法律的实际监控范围之内,都会自觉自愿地积极守法,培育成为现代法治公民。

(二)落实尊重与保障人权原则

法治在形式上看是指法律的权威最大的意思,但在实质上体现的是对人权的尊重和保障。法治所确立的人权保障原则,即是民主政治发展的需要,也是市场经济的必然选择。在民主政治条件下,个人在国家和社会中的主体地位得到承认,用宪法和法律确认和保障每个人应当享有的权利,以彰显人的尊严;在市场经济条件下,每一个人都是独立的市场主体,法律必须保障人的这种独立性和平等地位,从而为市场交易提供安全保障。党的十六大、十七大和十八大对尊重和保障人权都作了强调,提出了发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享;关注人的价值、权益和自由,关注人的生活质量、发展潜能和幸福指数,致力于实现人的全面发展;注重社会公平,保护弱势群体的利益等思想。2004年3月14日,我国明确将“国家尊重和保障人权”写入宪法,使之由中国共产党和中国政府文件的政策性规定上升为国家根本大法的一项原则;2012年“尊重与保障人权”被写入刑事诉讼法,学者形象地比喻为“赋予宪法以牙齿”,使刑事司法超越打击犯罪的纯粹工具价值,逐步发挥其在维护和保障公民基本权利和利益,实现从制度文明到司法文明等诸多方面的价值和作用。

尊重与保障人权是和谐社会的重要基石,必须也应当作为加强和创新社会管理的重要原则。社会管理的本质是对人的管理和服务,实现好、维护好人民群众根本利益是社会管理的根本要求。只有健全完善以权利公平为核心的社会利益保障机制和社会公平保障体系,从法律、制度和政策上努力营造公平的社会环境,才能更好地激发全社会的创造活力,确保全体人民不仅在法律上而且在事实上能够享有平等发展的权利。具体到社会管理领域,就是要以保障和改善民生为优先、为重点,要保障民众的基本人权,保障民众的生存权和发展权,提供教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、扶贫助残等领域的公共产品和公平服务。

(三)制约公权力

法治的根本目标是治吏。历史表明,对公民权利最大的危害不是来源于公民之间,而是来源于公权力的滥用。由于权力违法行使与滥用可为掌握权力者带来巨大的利益,所以人们常说,权力天然具有被滥用的可能性。正因如此,推进依法治国,关键在于制约权力。而要对权力行使形成有效约束,不能仅仅倚靠行政机关工作人员与领导干部的个人意识自觉,还需进一步强化对于权力的外部制约力量。

具体来说,应当强化立法机关对于政府及其工作人员行使权力行为的监督力度;从制度上强化与保障司法机关的办案独立性,并对政府及其工作人员的权力行使形成有效制约;将人民群众纳入到政府重大决策与事关民众切身利益事项的决策中来,充分发挥人民群众的监督作用,强化群众对于政府及其工作人员行使权力行为的监督。另外还需进一步发挥新闻舆论监督的作用,通过媒体曝光强化对于政府及其工作人员行使权力行为的监督力度。如此建立健全权力制约机制,才能有效促进依法行政实现,减少与杜绝权力滥用现象。

二、对武汉推进社会管理体系建设和法治化的建议

党的十八大报告对构建中国特色社会主义管理体系作出了战略部署,提出了“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制,加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系、加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代化社会组织体制、加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。”这一顶层设计需要在各个层面创造性的实践和推进。从武汉法治建设和社会管理创新的实践来看,具备很好的基础和条件,应当在社会管理和法治化结合中率先探索出具有自身特色和规律的道路。

(一)在服务型政党建设中加强党对社会管理的领导

“党委领导”是社会管理格局的根本。我国宪法明确规定了执政党在国家政治生活中的领导地位。同时,社会管理创新与法治化也给转变党的领导方式带来新的考验。社会管理创新中的“党委领导”需要从在宪法和法律规定的范围内对社会管理进行领导,这种领导主要不体现为对管理的直接领导,而是体现为对其它管理主体的领导,要坚持党的领导和依法办事相统一,以实现最广大人民的利益为根本宗旨。“党委领导”在社会管理法治化中的具体作用可以体现以下几点:

1、做好社会管理创新的“顶层设计”。为在社会管理中发挥领导核心作用,党要积极主动地宣传党的方针、政策、主张,使广大干部和群众自觉自愿地接受这些主张并把它转化为自觉的行动,包括把这些主张转化为法律和制度,再依此来管理国家和社会的各种事务。各级党委在社会管理创新中注重政策层面的引导宣传和教育。

2、在培育法治化理念中发挥党的领导作用。党委动员各方面力量,采取普法宣传、政策导向、舆论宣传、严格执法及公正司法观念指引等途径,让领导和群众知法懂法、遵法守法,大力提升民众的法律素养;着力培养领导和群众的权利义务意识、法治心理和法治习惯,养成依法办事、依法决策、依法行政的习惯,形成崇尚法治的风气。

3、推进法治与党建有机结合。针对当前我国转型社会的社会主体成分复杂,自主意识较强,价值取向多元、利益诉求多样的现实状况,需要党建工作在社会管理中发挥积极作用。上海市在“两新组织”建设中,通过党建活动区域化,把支部建在企业和楼宇,依托社区党建联席会和商务楼宇物业经理党建联席会,发挥党组织和党员的带动和服务作用;浙江杭州成立了“红淘党员服务站”,105名党员专家通过淘宝开店为群众提供便捷服务。武汉市在推进基层党组织全覆盖中需要进一步开拓思路、创新方式,做好法治保障和道德教化的大文章。

4、确保法治原则的贯彻落实。党委通过抓党纪党风,要进一步健全问责制度,通过党的纪检、监察为主体,对决策失误、违法行政、滥用职权、玩忽职守等社会管理违法行为的有关责任人依法依纪严格追究其党纪、行政责任或刑事责任,做到权责一致、违法必究,推进问责法治化。

近年来,武汉市委高度重视法治建设,在“十二五”规划中纳入了法治保障的内容,今年初又根据“五个湖北”建设的部署,在“法治湖北”方面出台了加快推进依法治市的实施意见,依法治市取得了积极进展。但是,我市在“建设国家中心城市、复兴大武汉”的战略中,“法治武汉”不够响亮,总体规划中法治保障着墨不多。建议从顶层设计的角度,在国家中心城市建设总布局中明确法治建设的时间表和路线图;同时,将社会管理法治化作为法治武汉建设中的重要内容,出台专门的实施意见,从理念到法律运行进行项目化管理和推进,既有利于在地方层面上获得明显的创新实践成效,又有利于解决从国家层面上民生立法滞后、社会组织和公民参与社会管理不够等问题。

(二)大力推进法治政府建设

按照十八大确立的社会管理体制,一方面,社会管理主体更加多元化;另一方面,政府仍然是社会管理的主导力量。这主要是基于我国社会对政府强烈依赖的传统以及非政府组织发育和公民参与都不够成熟等因素。这里的政府负责并不等于政府独揽管理大权,相反,政府要坚持有所为、有所不为的原则,对于自己管理的领域,加大管理力度,提高行政能力;对于自己管不了也不应该管的领域,在完善相关法律法规的前提下主动退出,加强对社会组织和公众自治能力的培育。即“强政府、大社会”。这就要求既要加快政府职能转变,使政府与市场、社会之间形成一个功能互补而又不相互掣肘的关系结合,又要全力推进依法行政,建成法治政府。

1、政府职能转变。按照十八大报告“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”的要求,大力推进政府机构改革和行政体制改革,重点是向市场、社会放权,减少对宏观事务的干预,同时改善和加强宏观管理。武汉市在政府职能转变,尤其是减少和下放行政审批事项上取得了很大的成效,但是如何在政府、市场和社会之间科学配置社会管理资源,还需要着力探索和思考。政府的主要任务在于为人有尊严的生活创造基本条件,提供基本保障,不断完善改善民生、保障民权的制度安排,形成公平可持续的基本公共服务体系和社会保障体系;运用行政法律行为,规范收入配置秩序,维护公共安全、国家安全和人民的生命财产安全。要坚持刚性管理和柔性管理的有机结合,不仅利用好行政命令、行政检查、行政处罚、行政强制等刚性管理方式,也要善于运用行政合同、行政指导、行政奖励等柔性管理方式,促进建立平等、协商、协作、契约管理的新型模式。

2、法治政府建设。政府权力应按照宪法和法律的依据,避免加强社会管理导致权力违法扩张,避免社会管理权的腐败和滥用。武汉市作为特大中心城市,要在依法行政、建设法治政府上高标定位,有争取提前基本建成法治政府的勇气和信心,对法治政府目标坚定不移。要围绕行政决策、行政执法、行政公开、行政权力监督、行政化解矛盾纠纷等主要环节,深入推进依法行政,尤其是作为政府一线的街道依法行政的问题必须重点抓,打牢公信力的根基,切实维护公共利益、人民权益和经济社会秩序。

(三)探索推动社会协同的武汉特色

1、社会治理与社会协同。学者普遍认为,社会管理进一步发展应当是社会治理。社会治理包括社会管理和社会自治。社会管理的主体是公共权力部门,它实际是一种政府行为,是政府的重要职能;社会自治是人民群众对基层公共事务的自我管理,其管理主体是社会组织或民间组织,它是一种非政府行为,是基层民主的重要形式。社会管理与社会自治是社会治理的两种基本形式,是一体之两翼。对于国家的长治久安和良好的社会治理而言,两者相辅相成,不可或缺。社会协同就是在社会管理的视角下发展社会自治进而走向社会治理的重要步骤。社会协同指的是企事业单位、社会组织、公民等社会力量参与社会管理并提供社会服务。社会协同的水平反映着各类社会行动者在社会管理和社会服务中的主体性和能动性的发挥程度,体现社会治理的水平。

2、重视社会组织在社会协同中的作用。社会组织是公民参与社会管理和服务的重要载体,在反映诉求、自治自律、提供服务等方面发挥着重要作用。在十二届全国人大一次会议上,时任国务院秘书长马凯提到,要更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用,行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织,可以直接向民政部门依法申请登记,不再需要业务主管单位审查同意,其中传达出来的信息就是要进一步发展社会组织。目前,上海和广东在社会组织的培育和发展上有许多好的经验。如广东先行先试,率先放开部分社会组织的登记。上海静安区2012年每万人社会组织拥有量为16个,达到发达国家水平;该区区委、区政府出台促进社会组织参与社区建设的实施意见,采取“1﹢5﹢X”模式,即全区5个社区和劳动、教育、文化等系统联合成立区社会组织联合会,发挥平台、桥梁与纽带作用,通过政府购买公共服务、社会组织承接政府实事项目、慈善和帮教等社会组织参与矛盾化解及特殊社会群体就业、推动成立创新产业、信息服务业、民间工艺协会等新型组织等举措,积极发挥社会组织的作用,志愿者(义工)队伍不断壮大,专、兼职工作人员达到上万人。同时,开展社会组织规范化建设评估,提高社会组织的公信力和影响力。

武汉市在社会管理创新及法治化建设方面,可以学习借鉴这些有益经验。

一是把放宽社会组织登记与政府购买公共服务有机结合起来。用放宽的办法吸引登记,既有利于社会组织获得法律身份,也有利于扩大有效的管理范围;同时,用项目实施方式推动政府购买服务方式,拓展社会组织发展空间,发展壮大社会组织,更好地为社会提供公共服务资源。

二是对现有社会组织开展规范化建设评估。对其中已经能够在公共服务领域产生重大积极影响的社会组织和领军人物进行重点培育,通过专业化、系统化建设,发挥领军人物的引领作用和社会组织品牌效应。

三是加大对社会组织的扶持力度。一方面,政府在社会组织的人才引进、财税制度等方面给予个性化扶持,吸引和鼓励社会力量兴办非营利性公益组织;另一方面,人大要出台相应的条例,为社会组织的发展提供法律保障,通过法律对社会组织进行有效监管。

四是各区将社会组织的培育发展纳入总体规划。按照权威专家所建议的体现社会协同的指标体系,即社会组织数量、志愿者数量、政府购买公共服务支出占公共服务支出比重、居民委员会直选率、居民参选率、重大决策听证率、预算制定过程中的公众参与率、媒体监督有效率、居民参与社会管理满意度等,有计划有步骤地加以建设和推进。

(四)有序推进公众参与机制的法治化

1、疏通民意表达渠道。良好的社会秩序是社会管理法治化的基本追求。但这种良好的社会秩序决不能单纯采用管控手段来实现,且传统的管控措施也不能很好地适应当前多元化利益主体的需要。从当前维稳工作现状来看,各地均予以高度重视,投入精力和成本高昂,但基本上还是“稳定就是搞定”的压制方式或“花钱买平安”助长方式,容易陷入“越维稳越不稳”的困境。单纯地从加强政府对社会的全面控制层面上去试图解决维稳工作,是对创新社会管理的误读,必须通过建立公众有序参与机制,疏通民意表达渠道,来实现动态维稳。最近从信息显示:自今年3月至今,暂未收到国家信访局关于各省(市、区)“非正常上访”人次数的排名表;有部分地方开始取消信访考核与排名。专家解读,这一信号是要改变过去各地对信访的消极围堵、压制和防范方式,进一步畅通民意与政府间的反映、沟通、解决问题的渠道,逐步实现“以利益表达和政治参与的制度化”来维护社会稳定。

2、培育基层民主氛围。首先要培养和树立公民意识,即对所属共同体公共事务的关心和参与意识。二是尊重民众通过集会、批评性言论,甚至游行示威、请愿等行为表达对特定官员、具体政策和制度安排的不满的权利,通过积极的政策调整或体制改革来善意回应民众的不满。三是推进和完善县级人大直接、竞争性选举,发挥人大代表的利益表达功能和人大机构本身和利益整合功能。

3、探索建立公众参与机制。一是协商谈判机制建设。政府设定规则,建立劳资集体协商谈判制度;鼓励利益冲突各方通过协商谈判解决争端,完善调解和仲裁等第三方介入机制,保证谈判、调解、仲裁等结果得到切实尊重和执行;二是官民协调对话机制。对于官民之间的利益矛盾和冲突,采取对话的方式,决策制定和实施要倾听来自群众的声音;三是司法终局解决机制。将司法机制作为解决利益纷争的终点站,各级党政领导不能因为当事一方不断上访甚至闹访而干预司法。四是舆论引导与监督机制。要创造空间和条件让新闻媒体为民众宣泄不满情绪提供一个理性而平和的表达渠道,学会在网络等新兴媒体上发声,引导民众的批评言论转化为理性的表达。

(五)推进法治保障机制建设

法治保障机制是贯穿社会治理和社会服务各个环节和方面的制度安排,是国家意志体现,具有强制性和可预见性,是构成社会秩序的基石。社会管理法治化实质上就是社会管理法治保障机制建设过程。法治保障机制包括立法、执法、司法和守法四个环节。在中国特色社会主义法律体系形成后,我国法治建设的重点已经转移到着力解决有法不依、执法不严、违法不究问题上。

1、完善对宪法和法律实施的监督。要以加强人大依法监督为主线,开展对宪法和法律实施情况的经常性、规范性监督,保证政府与司法机关及其国家工作人员按照法定权限和程序行使权力,防止和纠正社会管理主体不作为或乱作为之社会管理违法行为。

2、全面构建公正司法保障机制。要适时改革政法委对案件的直接协调,从人、财、物及法律政策实施等各方面确保司法系统相对于地方政府的独立性,以保证审判权、检察权行使的客观公正性。进一步推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开,完善司法听证制度、群众旁听庭审、裁判文书上网等制度,以司法公开促进司法公正。
 
主要执笔人:刘桃荣  市检察院研究室主任

社会管理创新与民生建设专题研讨班班委会