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走向善治的服务型政府 2013-09-01    来源:本站原创    作者:市委组织部管理员

江汉区纪委常委、监察局副局长  胡丽华

 

中国改革开放30多年以来,伴随着社会经济生活、政治生活和文化生活在内的整体性社会变迁,中国治理也历经了从一元到多元、从集权到分权、从人治到法治、从管制政府到服务政府、从党内民主到社会民主的渐进式变革。在这政治经济转型、走向社会进步的重要转折时期,有着明显全能主义倾向的政府主导模式还能走多远?围绕追求善政与善治目标而不断探索推进的政府转型变革会给政府治理模式带来怎样的变化?政府应如何定位,重新界定自己的角色?明晰走向必须理性地审视变革历程。

一、不同治理模式下的政府角色定位

建国以来的中国政府依据其角色定位和政策取向,大致可划分为三种类型:前三十年:管制倾向的“革命型”政府。其政权的合法性来源于建国功勋,全民意识形态领域的高度认可,所以控制方式主要依靠领袖的号召力,任务重心也在于巩固统治;改革开放以来:善政倾向的“建设型”政府。其政权的合法性来源于经济高速增长,政府绩效管理的成果,因而控制方式主要依靠行政命令,经济发展成为这一阶段的任务重心;未来的政府模式:可称为善治倾向的“公共服务型”政府。其政权的合法性将源于社会公平公正,因而控制方式主要依靠法治手段,任务重心也将由经济发展转向社会发展,引导走向公平公正的法治社会。

中国政府在这不同治理模式下扮演的角色也在变迁,从原来那种掌舵与划桨一肩挑的“家长”或“管家”角色,将逐步转变为与市场、公民社会等不同社会治理主体合作共治的“同辈”或“伙伴”角色。然而这种政府放下身段的“同辈”或“伙伴”关系,并非意味着对政府责任的要求减弱了,恰恰相反,善治强调政府要在其所掌握的公共权威运行范围内承担起更大的责任,在进行社会事务的合作共治中要担当“挑大梁”的作用,担任“同辈中的长者”、 其他治理伙伴的“培育者”以及敢于创新的“改革者”,三者角色缺一不可。

二、政府传统治理方式的误区

传统的政府主导模式治理方式主要表现为集中管理、运动式管理、倒计时管理、围堵式管理等,易陷入以下误区:

一是重行政轻法治。管理手段以强制和行政命令居多,有时甚至不惜践踏法律,导致因渎职侵权、侵占资产、强制拆迁、违法改制、破坏资源、环境污染等因素引发的群众信访和群体性事件时有发生,导致群众信访不信法。

二是重管理轻服务。把巿场与社会主体当作政府的从属物,压抑了各类社会主体的积极性,窒息了社会的发展空间。

三是重权力轻责任。权责不统一,追求无限扩张权力而忽视政府的本位责任,导致不当的公权力行使缺位越位与错位行为。

四是重命令轻合作。习惯于单向式思维命令,而忽视与市场、公民社会等社会治理主体双向良性互动形成共赢模式。

五是重微观轻宏观。政府权力过大、管理过宽、干预过多,在经济领域更为突出,一定程度上影响了资源公平公正的有效配置和管理效率的提高。

六是重目标轻效益。注重片面追求完成目标指数而忽略执行目标所付出的成本代价,忽略衡量目标所带来的社会效益。

七是重投入轻审视。不合理的投入太多,没有认真地反思、研究如何确保把有限的资金投入最基本的民生保障,如何加强监管、有效评估,实现政府投入成本的综合效益最大化。

三、政府谋求转型的变革探索

改革开放以来,我国共进行过六次规模较大的国务院机构改革,从分权到精简,从转变职能到着力构建服务型政府,中国政府在变革中逐步走向理性成熟。各级地方政府在管理模式上大胆创新实践,推动形成了中国特色的政府治理“上层威权主义与下层协商主义”相结合的混合模式。然而过去的变革重在善政,即追求“严明的法度、清廉的官员、高效的行政、良好的服务”等,还未向善治迈出实质性步伐。

今年初围绕党的十八大提出的全面深化改革目标,国务院启动了新一轮的机构改革,这次改革的一大亮点,就是突出强调职能转变,并从“政府—市场—社会”的大视野中,将机构改革与职能转变紧密结合、同步推进。推进职能转移,着力解决政府与市场、政府与社会的关系问题,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用;推进职能下放,着力解决国务院部门管得过多过细问题,充分发挥中央和地方两个积极性;推进职能整合,着力解决职责交叉、推诿扯皮问题,提高行政效能;推进职能加强,着力解决国务院部门抓大事管宏观不够问题,改善和加强宏观管理,注重完善制度机制。这“四个推进”,既强调简政放权,不该管的不管不干预;也强调监管责任,该管的要管住管好,符合现代公共管理改革的大趋势,也符合“服务、协作、责任、法治”的善治理念,对推动政府治理模式转型具有划时代的意义,是政府走向善治的开端。

四、构建善治的服务型政府

服务型政府就是在社会本位和公民本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按着公民意志组建起来的以为人民服务为宗旨并承担责任的政府。它与善治追求的目标高度一致。构建善治的服务型政府,可以从以下六个方面着力:

1、理念重塑是前提。一要树立民本理念,从“官本位、政府本位、权力本位”意识转向 “民本位、社会本位、权利本位”意识,积极回应服务群众的需求。二要树立善治理念,实现由单向命令式的管理理念向多元合作共赢式的治理理念转变。三要树立开放理念,由过去注重运行机制自我修复完善的封闭式管理模式,向调动激发社会各个层面活力的开放式管理模式转变。四要树立法治理念,“法律不授权,政府无职权”,确保任何行政行为在法律授权下、法制框架下依法严格执行,促进社会公平公正。

2、职能回归是核心。政府不是大包大揽的“全能手”,不能既当裁判员又当运动员,政府在很大程度上需要放权于社会,放权于市场,使自身职能真正回归到“宏观调控,市场调节,社会发展,公共服务”上来,坚持做改革开放的推动者,公共服务的提供者,社会管理的组织者,发展环境的营造者,公平正义的维护者。

3、效能提升是关键。一是干部提能。事业发展干部是决定性因素,要着力打造政治过硬、素质优良、业务精通、作风扎实的干部队伍。二是行政提速。要继续深化行政审批制度改革,继续简政放权、优化流程,为企业和群众提供最便捷的服务。三是服务提质。重点是提升公共服务水平,要着眼城乡发展实际,合理统筹安排,积极回应群众现实的迫切需求,为城乡居民提供均等的、高质保量的基本公共服务。

4、结构优化是基础。要注重顶层设计和总体规划,理顺中央与地方的财权和事权关系,充分保护和调动各级地方政府的积极性;要从降低成本、提升绩效的视角切入,合理配置权力,以中央大部制改革为推动,优化地方政府的规模、层级和结构,建立合理的地方治理网络体系和政府管理模式,确保政府机构规模适度,设置合理,精干高效,权责统一,分工明确,运转有序。

5、有效评估是动力。我国政府的绩效考评体系与国外相比还有不少差距,要学习借鉴国外先进经验,结合中国政治体系构架的特点,完善对各级政府的绩效考评体系。可探索构建内外结合的效能评估体系,将政府机构内部纵向层级式绩效考评体系与外部横向扩展式的,由第三方专业机构对政府成本效益、社会效益进行综合评估的考评体系相结合,通过科学准确的全方位评估,真正体现政府绩效的民本导向。

6、推动反腐是保障。服务型政府也是一个廉洁高效的政府。只有源头预防、遏制腐败才能保证干部清正,干部清正也才能推动政府清廉,让社会走向政治清明。要按照李克强总理在今年国务院廉政工作会上提出的“简政放权、管住权力、管好钱财、政务公开、勤俭从政、依法促廉”六项要求,着力规范权力运行,推动源头制度反腐,给权力涂上防腐剂,戴上“紧箍咒”,真正形成不能贪、不敢贪的反腐机制,为构建善治的服务型政府提供坚实保障。